政策破冰 中国循环经济发展进入新阶段

处理好、利用好老百姓生活产生的各类废弃品似乎成为当下环保事业的一件“大事儿”，与之相对应，其政策脚步自然也不能落后。近日，国务院办公厅印发的《生产者责任延伸制度推行方案》（以下简称“《推行方案》”），对我国生产者责任延伸制度体系的构建做出全面部署。《推行方案》选择了电器电子产品、汽车产品、铅蓄电池和包装物四类产品作为试点,并明确将根据试点实施效果再适时扩大产品和领域范围。

事实上，这并非是政策在生产者责任延伸制的第一次“试水”，不过制度本身的亮点和给人们带来的惊喜却是值得关注。针对该制度的实施给相关企业带来的成本负担，采访中，不少企业和专家也纷纷给出“妙招儿”化解。此外，也有专家对中国经济导报记者表示，生产者责任延伸制并非只与生产者有关，消费者也应该承担一部分责任。

生产者责任延伸制的“前世今生”

生产者责任延伸制，对很多人来说似乎是个新名词，实则并不难理解。生产者责任延伸制是把生产者对其产品承担的资源环境责任从生产环节延伸到产品设计、流通消费、回收利用、废物处置等全生命周期的制度。举例来说，2015年，全球知名食品包装加工企业利乐中国有限公司向上海国际旅游度假区捐赠了由438万个饮用后牛奶饮料纸包装再生利用制成的环保装置，实际上就是承担了从产品生产到回收利用全生命周期的资源环境责任，这就是我们说的“生产者责任延伸制”。

从无到有，从散落的条文到成型的规定，生产者责任延伸制的政策发展也经历了一番艰难的蜕变。其本身所兼具的时代意义和重要作用更是值得称道。

“我国正处于生产源污染还未根本解决但是生活源污染矛盾已凸显的叠加期，亟待建立长效促进机制。”国家发展改革委体制改革与管理研究所循环经济室主任杨春平在接受中国经济导报记者采访时表示，如何处置规模快速增长的废旧产品，成为社会关注焦点，也是建设生态文明、推动绿色发展的必答题。

把老百姓生活中产生的各类废弃产品处理好、利用好，避免“垃圾围城”，让老百姓有获得感是实行生产者责任延伸制度的根本目的。在国家发展改革委体制改革与管理研究所循环经济室张德元看来，实行生产者责任延伸制度，有助于构建完善的废弃物处置利用长效促进制度体系，补足生态文明体制中废弃物处置的制度短板。

当然，这一次《推行方案》的出台也并非第一次“吃螃蟹”。事实上，在2011年我国率先在电器电子产品领域开始探索生产者责任延伸制，实施《废弃电器电子产品处理基金征收使用管理办法》，在“四机一脑”等五类产品上初步构建起了以基金制为核心的制度。2015年，国家有关部门调整了基金征收目录，将产品覆盖范围由5种扩大到14种，使得《推行方案》的实施具备了良好的实践基础。

多重惊喜 《推行方案》“因材施策”

作为企业来说可能会纳闷，既然生产者责任延伸制的优势和积极作用如此明显，那为何单单只选择了电器电子产品、汽车产品、铅蓄电池和包装物四类产品呢？ 

对此，北京工业大学循环经济研究院副院长吴玉锋告诉中国经济导报记者，“这是由于市场上的产品种类繁多，生命周期差别巨大，暂不具备条件对所有产品都实施生产者责任延伸制度，只能选择重点类别产品实施。”

面对记者的疑虑，吴玉锋进行了一番耐心的解释，以我们生活中必不可少的铅蓄电池和包装物为例，铅蓄电池约占我国铅资源消费总量的85%以上，是我国再生铅产业发展的主要原料来源。我国每年产生的废铅蓄电池数量超过260万吨，但正规回收的比率不到30%，仍有大量废铅蓄电池流入非正规渠道，如何提升正规回收利用比例成为亟待解决的问题。

“包装物问题同样严重。”吴玉峰忧心忡忡地表示，2014年，我国包装工业总产值近1.5万亿元，成为世界第二大包装物消费大国，由此产生的包装废弃物数量巨大。废弃饮料纸基复合包装是其中重要品种，含有木质纤维、塑料和铝资源等，存在一定资源价值，但分离难度大、成本高，有效回收利用比例持续低下。而且,饮料纸基复合包装生产企业相对集中，推动生产者履行环境责任的制度运行和政府监管成本相对较低。

“因材施策”是《推行方案》的一大亮点。根据不同产品的特点，《推行方案》制定了具有针对性的实施措施。电器电子产品坚持了现有处理基金制度，并为北京等重点地区探索建立新型回收利用体系提供支持和保障。汽车产品领域提出制定汽车产品生产者责任延伸政策指引，率先在深圳开展电动汽车动力蓄电池回收利用体系建设。铅蓄电池和包装物领域提出试行回收利用目标制。 

更加令人惊喜的是，《推行方案》首次明确提出开展饮料纸基复合包装回收利用联盟试点。利乐大中华区副总裁牟晓燕女士在接受中国经济导报记者采访时表示，“建立联盟可以提高回收利用效率。”根据国外实践经验，在生产者责任延伸制度下，生产企业作为废弃包装回收利用主体，按照回收处理对象的不同，生产者责任延伸的逆向物流管理模式可以分为生产者自建回收利用体系模式和生产者联盟回收利用模式。

在牟晓燕看来，“根据饮料纸基复合包装特征选择生产者联盟回收利用模式，将有助于促使同一包装行业内的多个企业乃至于多个包装行业形成合力，将多类包装废弃物合并回收利用，并且专门对回收体系的设置、处理设施及技术的配置进行支持，从而提高包装废弃物的回收效率和再生利用产能利用率。” 

成本增加不是“事儿” 企业可多方发力应对

如同一枚硬币有正反两面，生产者承担了从生产到产品设计、流通消费、回收利用、废物处置全生命周期的资源环境责任，必然会使企业产生一定的成本负担。

不过，北京大学城市与环境学院教授王学军告诉中国经济导报记者不必担心，“从长期看，这对企业提升自身环境管理水平和总体竞争能力是一种机会而不是威胁。”事实证明，近年来公众的环保意识日趋提高，消费观念也在逐渐转变，越来越多的消费者偏好于消费绿色产品。为了顺应绿色消费的潮流，企业必须意识到自己的环境表现是企业竞争力的重要方面。实施生产者的延伸责任有助于在源头上减轻产品的资源需求压力，同时有助于减轻废弃产品的环境污染危害，企业也会取得更加良好的环境表现。

面对或许会上涨的成本压力，企业也自有“妙招儿”。例如，天能集团相关负责人在接受中国经济导报记者采访时表示，“生产者责任延伸确实会增加企业成本。但我们认为，这是规范包括废旧铅蓄电池在内的废旧物资的回收体系，提高资源利用率，避免浪费的有效手段。”对此，上述负责人信心满满地告诉中国经济导报记者，“至于成本，我们将通过科技创新、智能制造等手段，将这部分成本消化。”

与此同时，国家发展改革委相关负责人的话倒是能给相关企业吃一颗“定心丸”。他表示，把生产者责任延伸制实施作为推进企业供给侧结构性改革的重要手段，并在具体制度安排上更多的采用市场化的手段，不强制征收基金、不强制处罚企业，主要采取鼓励生产企业与现有回收利用企业联合，规范现有体系等市场化措施实现，通过企业自我声明、第三方核证、国家公布等步骤，发挥信用评价的作用。

生产者责任延伸制的实施，在天能集团相关负责人眼中，并不单单是生产者的责任，而是一个系统工程，需要全社会的支持。比如，有关政府部门需要出台配套制度；执法部门要加强监管；消费者需要提高认识，当然，生产者作为责任主体，所承担的责任更大，对自身的要求更严格。

牟晓燕则根据所处行业特点，提出了更为具体的计划：“首先，积极与行业内相关企业共同建立联盟，根据饮料纸基复合包装特点和目前国内包装废弃物回收利用情况，在借鉴发达国家先进经验基础上，尽快研究制定适合中国国情、切实可行的饮料纸基复合包装回收利用实施方案。”

其次，“在包装产品设计过程中充分考虑包装废弃后的回收利用。”牟晓燕表示，一方面是通过轻量化等设计理念从源头上减少进入生产和消费过程的包装，从而达到全过程减少废弃物产生的目的；另一方面是设计出更容易被回收利用的包装产品，以便于对废弃包装的再利用和再循环。 

除了企业自身的努力，牟晓燕还提出，要大力宣传饮料纸基复合包装在节能减排等方面给环境带来的益处，充分调动消费者将废弃包装物进行回收的积极性。    

责任制消费者也“有份儿”

作为一名单纯的消费者，如果你觉得生产者责任延伸制仅仅是生产企业的责任，那就大错特错了。

在中国社会科学院循环经济重点实验室主任齐建国看来，“生产企业是新产品的生产者，消费者实际上是新产品变为废品的废旧产品‘生产者’。谁消费了产品，谁就应该对产品报废后形成的废弃物进行安全处理，以避免其污染环境。这符合受益者支付成本原则的基本逻辑。因为良好的环境是公共资源，我们每一个人都不能向环境中排放废弃物。”

就此，齐建国向中国经济导报记者举了一个鲜明的例子，比如在日本，采取的是按产品的性质由产品生产者和消费者分别分担财务责任的模式。家用电器电子类产品，由消费者承担处理费用。也就是说，消费者必须将自己报废的电器电子产品交付给政府或社会组织指定的处理机构，并按件支付处理费。例如，每台家用空调、电视机、电脑、洗衣机、电冰箱等，需支付约合人民币300～400元的处理费。而汽车等产品则由生产企业以押金方式支付一定费用。最终这些费用都用于废旧产品的处理。

不难看出，消费者与生产者责任延伸制的关系也非常密切，并非简单的“独善其身”。不过，齐建国也表达了他的担心，由于我国仍处于社会环境保护意识初步觉醒的阶段，广大居民对于履行环境保护的责任和义务的行动远远落后于认识，支付意愿很低。因此，生产者责任延伸制度还处于刚刚起步时期，政府引导，产品生产企业为主，是这一阶段的基本特征。但未来需要消费者承担越来越多的环境保护责任，需要提高环境保护支付的自觉性。