何哲：完善大数据、人工智能统筹治理机制

当前，大数据、人工智能的发展速度已经远远超过人们原有的预期。从大数据来看，人类社会数据的总量呈指数级飞速增长。而就人工智能而言，各种接近乃至超过人的能力的人工智能应用层出不穷。这对每一个国家或地区既带来了难得的发展机遇，又提出了如何适应和应对治理挑战的问题。

大数据、人工智能脱胎于网络，而又与网络的侧重点不同。网络强调的是设备和主体之间的连接，是信息社会的基础设施。大数据是因网络的连接和对世界的数字化而形成的具有实体属性的数据资源，人工智能则是在大数据的基础上通过反复训练进化而成的处理数据的智慧体系。就当前的发展形势而言，我国拥有世界上最大的网民群体和网络基础设施体系，世界上最大的移动互联网用户群体、电子商务客户群体、电子金融和社交媒体用户群体等，这使得我国成为世界上大数据规模和应用量最大的国家，并由此产生了丰富的应用实践和人工智能的衍生产品。尽管如此，目前我们依然面临三个方面的挑战。第一，缺乏统筹设置的国家层面大数据、人工智能管理机制，导致大数据、人工智能在政府、企业、社会各个相对独立领域的发展过程中，看似“百花齐放”，但内部却“条块林立”。全社会各领域的数据家底，摸不清、搞不明的现象较为明显。这不利于大数据资源的统筹管理、综合利用乃至形成完整的国家大数据体系。第二，由于各地发展状况千差万别，在法律制度、系统与数据安全和数据应用伦理等方面的规定宽严不一，企业或社会组织私下采集、使用乃至交易数据的情况屡见不鲜。第三，由于缺乏统筹协调的管理机构，各地在促进大数据发展上以各自探索为主，地区发展不平衡的现象较为普遍，因此产生了新的发展鸿沟。近年来，一些地方已经尝试建立相应的机构，但由于缺乏国家层面的统筹机构支持，导致大数据、人工智能的发展情况不一，许多工作依然缺少顶层设计。因此，当前最为紧迫的任务是建立和完善国家层面的大数据、人工智能统筹治理机制。

就大数据而言，设立国家层面的大数据管理机构，应当突出以下五个方面的重点职能。首先，对全国范围内所有规模以上大数据中心进行统筹调查、审批、管理、监督。由于分布式存储的效率较低，当前大数据还是以在大数据中心集中存储为基本模式。从国家数据主权、统筹治理、保护公民权利和社会安全的角度，都需要国家设立大数据管理机构予以统筹监管，其主要任务应包括以下三个具体方面：一是开展全国范围内的数据中心调查，二是负责所有境内规模以上（具体规模可以根据调查数据和管理能力而定）数据中心的建设审批，三是负责境内规模以上数据中心数据安全的日常监督与管理。需要强调的是，这是针对境内所有规模以上数据中心，包括企业和社会组织的，而不仅是针对政府自身数据中心的管理。由于大数据具有高度的公共属性，存储的是广大公民的数据，所有大数据中心都应当由代表公民保障公共利益的政府机构来实施监管。其次，建立完善的大数据采集和应用的伦理规范与法律制度。当前，由于缺乏这样的规范，一些企业或社会组织任意搜集使用者数据的现象频发。这既容易导致对公民正当权益的侵犯，也易于引发危害社会秩序的安全隐患。因此，建议尽快建立相应的使用规范和法律体系，并在全国范围内的正式法律出台之前，通过由相关统筹行政机构发布相应的行政法规进行约束。再次，制定完善的大数据发展战略规划并推进实施，指导各个领域大数据的发展。通过制定关于大数据发展的长期规划与年度计划，进一步推动包括各级政府机构在内的全社会大数据丛林的互相融合与信息交流，形成统一的国家大数据体系，并指导各个领域的大数据发展。复次，加深对监管机构、企业、社会组织各种数据收集活动的了解，保护公民权利和个人隐私。在确定商业社会服务者收集公民信息的范围后，所有机构在收集公民数据时都应向国家大数据管理机构进行报备，已有的搜集公民数据的规模、结构信息也应尽快予以报备，而关键数据应完整地向国家大数据管理机构备份提交。最后，建立国家层面的大数据安全防护保障和应急管理机制。统筹规划建立国家大数据体系的安全保护体系，架构多层次的数据备份体系，形成关键设施的多层次保护架构，并建立境内外数据使用与交流的安全防护与审查机制。

从人工智能来看，我们目前所面临的形势也是类似的。人工智能的迅速发展，同样易造成不同程度的社会安全隐患和发展不平衡不充分的问题。因此，国家层面的人工智能管理机构应当尽早未雨绸缪，防患未然。国家层面的人工智能管理机构在前期可以与国家层面的大数据管理机构统筹设置，并主要承担以下职能：一是制定全国范围内的人工智能发展规划；二是推动建立人工智能的应用伦理和法律法规体系；三是与企业保持沟通，及时掌握人工智能发展的前沿动态；四是建立健全人工智能的安全管理体系，确保人工智能服务于人类社会；五是推进人工智能的人才队伍建设并完善其研发体系。总之，可以通过以上机构的完善设置，对整个大数据、人工智能的发展形成组织与制度保障，以确保大数据、人工智能的发展能够更好地促进社会公共利益与总体安全的实现。（作者系中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部教授）