宁海“审批法庭”机制何以成为浙江“最多跑一次改革”的先进样本？——第111期公共政策沙龙成功举办

中国发展网讯 记者富庆熙报道 2020年1月5日，由浙江大学公共政策研究院、浙江省公共政策研究院主办的第111期公共政策沙龙——“‘最多跑一次’改革与‘审批法庭’机制建设”在浙江大学紫金港校区启真大酒店三楼求是报告厅举行。来自中国行政管理学会、中共中央党校、浙江省委党校、浙江工商大学、山东省滨州市政策研究室、浙江财经大学、国务院发展研究中心和浙江大学等八所高校和科研院所的三十余位专家学者、宁海“审批法庭”机制的实施团队、新华社、浙江之声的媒体工作者及三十余位教师、研究生共六十余人参加沙龙，引起公共管理学者、高校师生、政府工作人员及媒体的广泛关注。

在全国研讨十九届四中全会精神之际，本次沙龙以“‘最多跑一次’改革与‘审批法庭’机制建设”为主题，围绕“放管服”改革和国家治理能力现代化的最新话语，重点探讨如下问题：宁海“审批法庭”机制何以在浙江省“最多跑一次”改革热潮中脱颖而出？又如何借助“审批法庭”机制的经验突破传统审批制度改革的固化思路，为“最多跑一次”改革的提质增效提供具有创新性、高效性和合法性的方案？浙江大学/浙江省公共政策研究院副院长、《“最多跑一次改革”的先进样本：宁海“审批法庭”机制》作者范柏乃教授主持开幕式并致辞。他对与会嘉宾的到来表示热烈欢迎和诚挚感谢，希望在“最多跑一次”改革提质增效的关键时期，通过此次沙龙聚合来自管理学、政治学、法学、经济学等学科的智慧，进一步深化对宁海“审批法庭”机制这一先进样本的认知和研究，从中发掘“最多跑一次”改革的持续动能，为高水平推进省域治理现代化提供新的理论观点和实践策略。

各与会嘉宾现场结合自身的学科背景和实务，聚焦沙龙主题，进行了充分的互动研讨，为新时代和新形势下的政府治理理论建构与“最多跑一次”改革的全面深化提供了诸多评注与深具启发意义的观点。

"审批法庭"何以可能？

宁海县政府办公室主任、“审批法庭”庭长葛仁元从改革背景、运作模式、相关案例、改革体会四个方面向与会专家详细介绍了宁海“审批法庭”运行机制和实施功效。葛仁元主任强调，“审批法庭”机制是在突破“不能砍”“不想砍”“不敢砍”等传统思维的基础上，运用“法治思维＋顶层设计”的理念，切实在行政审批的民生、商事等领域实现政府“刀刃向内”的自我革命。2017年10月截至目前，“审批法庭”机制创设以来已开庭62次，共对52个部门的1022项行政权力和公共服务事项进行清理、“裁决”，制度审批清理取消了338项事项中的前置条件457条，实行清理502项事项的申请材料2350份，取消法庭兼并审批事项59项，塑造了亲人身后事“一次也不跑”、企业开工前审批最多“37天”、项目竣工验收最多“11天”、高龄津贴发放“不跑腿”等成功案例。

原中国行政管理学会执行副会长、秘书长高小平教授高度肯定了宁海“审批法庭”的创设逻辑与运行效能，认为宁海“审批法庭”机制的核心要义在于：创造性地把党的领导、人民当家做主、依法治国三者有机结合起来。首先，党委赋权、政府行政授权与各部门协同管理夯实了“审批法庭”有效运行的结构基础，使之具有较强的引领性、示范性、可行性。其次，“审批法庭” 突破了传统的审批制度改革“总量突破”的思路，以数据代跑的策略打破部门间的藩篱，这对于“放管服”改革的制度化建设具有重要意义。同时，“审批法庭”动用法治手段，理顺行政审批中的权力关系，是全面实现依法治国的现实案例。

  中共中央党校宋世明教授首先从宁海“审批法庭”机制的实践经验中引出政府改革的关键问题：如何正确处理好制度和机制之间的关系？宋世明教授认为，制度的功能需要通过机制来实现，缺乏机制承托的制度安排难以长久存续，而构建常态化机制的路径在于结合自动力、他动力和互动力三方面的动因。“审批法庭”机制既有政府“刀刃向内”的自动力，亦面向民众诉求的他动力，又在机制运作中凝合了多元主体的互动力，是常态化机制建设的一个样板。

山东省滨州市市委副秘书长李殿祥结合滨州市的政府改革经验，对宁海“审批法庭”机制的三个改革导向作出了肯定。首先，“审批法庭”确立了以人民为中心的价值导向，破除了因部门利益冲突形成的改革壁垒。其次，“审批法庭”坚持问题导向，从治理能力与治理体系中存在的疑难出发，引领改革进程向前。最后，“审批法庭”具有协同导向，有效克服了政府行政“碎片化”问题。

浙江财经大学公共管理学院院长郭剑鸣教授认为“审批法庭”具有三方面的意义。一是从理论上揭示了风险并联的趋势。在信息不对称条件下，风险是分散的，所以分部门、分领域、分行业审批，但随着技术的推进，风险可以并联的，政府因此可以协同。二是建立了民众、市场、政府三方长效互动的动力机制。其三是以法治手段和机制更新倒逼条块关系重组与政府职能依法行使。

国务院发展研究中心副研究员龙海波认为“最多跑一次”改革是要解决“往哪里跑”“如何跑”与“谁来跑”的问题。宁海“审批法庭”机制具有鲜明的改革亮点：一是在已有改革模式基础上延伸与创新；二是以点带面，以内部的协同推动外部效能全面提升；三是改革过程将专业性与代表性恰当融合。

“审批法庭”与权力规制

浙江大学公共管理学院教授、 浙江工商大学公共管理学院院长陈国权立足于浙江省“最多跑一次”改革的基本思路，指出改革的核心是将改革导向从“政府效能提升”转向“以人民为中心”。因此，“最多跑一次”改革的实质是整体性政府建设的改革，即通过现代信息技术、部门协同机制将分立和膨胀的政府部门凝聚成一个以民众诉求为导向的整体性政府组织。这在中国独特的“运动式”治理之外开辟了新的实践路向。陈国权教授认为，“审批法庭”机制作为“最多跑一次”改革中的地方性创举，其内核是对政府部门的权力控制。但值得继续探讨的问题是：用“法庭”一词指代现行模式是否合适？“审批法庭”对审批案件的处理是否有科学充分的判定标准和判断依据？“审批法庭”现阶段的主体是否合理？其权力构成与运行是否正当？宋世明教授在发言中也强调， “宁海审批”法庭改革的实质是地方政府职能的过滤网，负责调整与探索各部门的职能，那么就有必要探讨“审批法庭”权力的合法化来源。

浙江省委党校公共管理教研部主任陶建忠教授指出，宁海“审批法庭”机制的创新是在“最多跑一次”改革的大背景之下展开的，这预示着行政审批制度改革的进一步深化，并可能带来央地关系重新调整、部门利益重组、政府职能转变等一系列的影响。其改革的关键举措是大胆创设独立于部门之外的第三方，精简或清理审批事项与前置条件，实现了三方面的成效。一是通过制度创新，破除权力链式传导的弊端，推动跨部门协同与流程再造。二是借助法治思维主导下的倒逼机制，打破政府权力自我膨胀倾向的怪圈。三是固化“裁决”的成果，降低改革循环往复的成本。

浙江大学经济学院宋华盛教授从“成本-收益”的分析视角出发，对现阶段“审批法庭”机制改革存在的三个问题进行反思。首先是效率性问题。公共服务供给应当存在边界边界，并非越便捷越好，需充分考虑改革的成本与收益；其次是公平性问题，改革需要处理好普惠性服务与专门性服务之间的关系，公共资源的无限制增加并不必然带来公平；最后是可持续性问题，公共服务的无限制扩展会导致改革出现入不敷出的状况。

浙江大学公共管理学院吴金群副教授同样强调“审批法庭”机制背后的成本收益问题，并进一步指出，政府的作用并不是为民众提供全能的服务，而是引导民众自己解决问题，并提供给民众更多的行动空间。此外，吴金群副教授在关注改革成效的同时，提出“改革到底是工具还是价值”？的核心问题，并强调改革的具体内容是用以达到目标的工具，而改革精神的的持续则是一种价值。

浙江财经大学公共管理学院叶伟巍教授则认为，宁海“审批法庭”机制首先贡献了一个优秀的改革经验样板，而改革成本的思考要按照长期效益与短期效益来考察。在政府创新初期，由于改革需要集中资源与力量来启动，其成本通常较高；在总结－反思的阶段，需要把控成本-收益的平衡关系；在复制-固化阶段，改革和制度运行成本则会大大降低。

论及“最多跑一次”改革与“审批法庭”机制建设的未来图景，与会专家以建议或问题的形式发出了诸多有益的倡议。高小平教授认为“审批法庭”的创设意味着一种思维转向的可能性：以“审批法庭”的模式推动政策扩散，探索革新公共服务项目的重大决策机制。而浙江省委党校副校长徐明华教授就“审批法庭”机制的改革思路与浙江省“四单一网”进行了对比，认为宁海“审批法庭”的实质是审批事项的标准化与规范化，与浙江省之前采取的“四单一网”改革的思路是类似的。其亮点在于通过引入第三方主体，增加了行政程序的公开性和约束性。徐明华教授同时言明，“审批法庭”机制或可在三个方面继续精进：一是平衡改革成果常态化和政绩考核求新求异之间的关系；二是探索突破“审批法庭”作为一项县域改革的区域局限性；三是寻求“审批法庭”从流程再造转向制度重构的路径与策略。

新华社浙江分社副总编辑方益波记者基于浙江“最多跑一次”改革与宁海“审批法庭”机制建设的经验提出三点建议：一是要让改革落在实处。二是在在法治理念下，处理好效率与程序正义之间的关系。三是尝试将“审批法庭”的经验做法纳入行政审批领域的立法进程中去。

浙江大学光华法学院副院长赵骏教授基于宏观和微观两个层面对宁海“审批法庭”机制进行了评价。在宏观层面，宁海“审批法庭”机制可能面临三个任务：第一，权力边界的梳理与划定；第二，处理好新机制与既有机制之间的关系；第三，处理好新技术与法治化之间的关系。在微观层面，宁海“审批法庭”需以下四个方面持续着力：第一，防止“审批法庭”的资源滥用；第二，维护部门之间的协调机制；第三，解决部门间数据治理的难题；第四，完善“审批法庭”的监督机制。

随着本次公共政策沙龙接近尾声，浙江大学／浙江省公共政策研究院副院长范柏乃教授再次向与会嘉宾表示感谢，并就本次沙龙的主题和与会嘉宾的研讨内容进行总结发言。范柏乃教授认为，宁海“审批法庭”机制首创法制化、标准化、信息化的“审批之审批”模式，对纵深推进“最多跑一次”改革具有重大的理论意义和现实意义。一方面，“最多跑一次”改革是引领全国的浙江篇章，宁海“审批法庭”则是“最多跑一次改革的先进样本。从“审批法庭”机制中探求“最多跑一次”改革的新路向是本次沙龙的题中之义。自中共浙江省委十四届六次全会以来，“最多跑一次”已成为推进省域治理现代化的重要引擎，步入“跑零次是常态”的更高层次。诸位专家的发言呈现出不同学科范式的融合与呼应，在理论向度上有效拓深了“审批法庭”的经验做法，为“最多跑一次”改革的提质增效提供了智力支持，尤其在效能与法治、服务与控权、技术与治理的关系处理上提供了可资镜鉴的理论观点。另一方面，宁海“审批法庭”机制建设代表了持续精进的公共管理实践。“审批法庭”的实施者不仅为“最多跑一次”改革书写了宁海方案，也在健全现代法治体系、完善高质量发展制度体系等方面积极探索并积累了一定经验与智慧。下一步，“审批法庭”机制可在重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用（“三重一大”）方面进一步探索制度的建构与机制的创新性运用，突破县域的局限，为实现省域高水平整体治理效能提供新的行动方案。