反行政垄断再出重拳 国家发改委公布一批行政垄断案件

今天，国家发展改革委集中公布了上海市交通委、深圳市教育局、北京市住建委涉嫌滥用行政权力排除限制竞争和部分省区市在“新居配”中涉嫌滥用行政权力排除限制竞争等案件及处理结果。

国家发展改革委价格监督检查与反垄断局有关负责人表示，公平竞争是市场经济的基本原则，是市场机制高效运行的重要基础。《反垄断法》明确规定，行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除限制竞争；今年6月1日，国务院印发了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发[2016]34号），就建立公平竞争审查制度作出安排，要求从源头上规范政府行为，防止出台排除、限制竞争的政策措施。行政机关要按照《反垄断法》和公平竞争审查制度要求，加强自我审查，有序清理有关政策，规范行政行为，防止排除限制竞争。国家发展改革委将切实贯彻落实34号文件精神，会同有关部门，狠抓制度落实，推动制度落地生根。

北京市住建委纠正混凝土行业管理中滥用行政权力排除限制竞争行为

近期，国家发展改革委根据举报，会同北京市发改委对北京市城乡和住房建设委员会（以下简称北京市住建委）在混凝土行业管理中，涉嫌滥用行政权力排除限制竞争行为进行了调查，查明北京市住建委在混凝土行业管理中，希望通过价格预警手段保障混凝土质量，但出台的质量控制价政策，超出了预警实际需要，同时组织行业协会出台自律准则，要求混凝土企业严格执行质量控制价，事实上组织经营者达成了价格垄断协议，违反了《反垄断法》规定。北京市住建委存在以下违反《反垄断法》的行为：

一、引导经营者达成以执行质量控制价为主要内容的自律准则。2014年12月24日，北京市住建委发布《关于发布预拌混凝土质量控制价的通知》（京建法〔2014〕24号），决定自2015年2月1日起，向社会公布各主要标号混凝土质量控制价标准。质量控制价先由北京市混凝土协会（以下简称“协会”）测定（实际根据协会全体会员自行报送的混凝土成本价简单算数平均后测定），后报北京市市住建委评估后确定。2016年6月份，协会两次召开会议，在会长、秘书长、监事长、副会长范围内商定限定混凝土销售价格、稳定混凝土市场的具体措施，讨论形成了《关于执行“质量控制价”的决定》和《北京市混凝土行业诚实守信自律准则》，要求“自2016年7月1日起，新签订的预拌混凝土合同价格不得低于北京市住建委和协会网站2016年5月5日发布的质量控制价。已签订的合同不符合以上要求的，在2016年7月15日以前完成变更”，“严格执行京建法[2014]24号文件规定，不得低于“质量控制价”的价格供应预拌混凝土。”同时，对未执行质量控制价的混凝土企业，制定了开除会籍、提请建设主管部门重点检查、剔除保障房推荐名单等处罚措施。2016年6月29日，协会召开全体会员大会，要求全体会员现场签订《自律准则》，并发布《致全体建筑施工企业的一封公开信》，强调供应预拌混凝土的价格不得低于“质量控制价”。北京市住建委参加上述会议并强调将加强监管，要求各单位自觉遵守自律准则。

二、监督协调和保障自律准则落实。2016年7月1日起，协会组织部分会员单位成立自律准则工作领导小组，要求会员单位报告价格调整进展，鼓励企业相互举报监督，由领导小组集体督查落实情况，并对部分未执行质量控制价的企业进行约谈和施压。7月26日，北京市住建委组织召开由混凝土企业代表、施工方代表和建设方代表参加的工作座谈会，通报统一执行质量控制价的情况，引导企业达成共识，界定全行业平均成本。

保障混凝土质量是极其重要的，北京市住建委作为主管工程建设的行政机关，通过价格信号来预警混凝土质量具有合理性。但其出台质量控制价政策，组织行业内经营者达成以执行质量控制价为主要内容的自律准则，并监督协调保障准则实施，已经超出了预警需要和合理限度，干预了经营者自主定价权，限制了混凝土市场竞争，违反了《反垄断法》第八条“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争”的规定，属于第三十二条所列“滥用行政权力，强制经营者从事本法规定的垄断行为”的行为，以及第三十七条所列“制定含有排除、限制竞争内容的规定”的行为。

在国家发展改革委调查后，北京市住建委认识到，出台质量控制价政策，引导企业达成并实施价格垄断协议，与《反垄断法》相关规定不符，表示将积极进行整改，对已经发布的管理制度、政策措施等进行清查，对涉嫌垄断的政策措施坚决进行纠正。2016年10月19日，北京市住建委下发了《关于进一步加强预拌混凝土质量管理的通知》（京建法〔2016〕14号），自2016年11月1日起执行，文中明确废止京建法〔2014〕24号文，并要求预拌混凝土生产企业不得以排挤竞争对手为目的，以低于成本的价格销售预拌混凝土。国家发展改革委将会同北京市发改委督促北京市住建委落实整改措施，将相关政策恢复到价格预警本意。

上海市交通委承诺纠正黄浦江游览行业管理中滥用行政权力排除限制竞争行为

根据举报，近期国家发展改革委会同上海市发改委，对上海市交通委在黄浦江游览行业管理中滥用行政权力排除、限制竞争的行为进行了调查。调查发现，2009年以来，黄浦江游览行业有关游船企业达成并实施了固定或者变更服务价格的协议，上海市交通委（原上海市交港局）作为黄浦江游览行业主管部门，在游船企业达成并实施上述价格垄断协议的过程中，发挥了重要的组织、指导、协调和保障作用，具体行为包括：

一、引导游船企业参加以统一价格为重要内容的公共平台。2009年12月，上海市交通委在行业发展规划中提出支持经营者统一票价的管理措施，下发文件提出“鼓励客位共用”，表示将“支持游船经营人开展统一票价、统一调度、统一管理的经营合作”。随后，引导经营者组建以统一票价为主要内容的公共平台。平台组建之初，上海市交通委即指导协会和企业出台《公共航班船舶换船替换办法》、《公共平台运力管控办法》等严格限制进出公共平台的文件，并明确提出坚定不移推进公共平台建设，要求各企业自觉遵守行业规则，规范经营行为，并通过责令停航等措施，强制要求所有游船企业加入公共平台，执行统一票价。

二、组织指导经营者达成具体的价格垄断协议。公共平台组建过程中及建成后，上海市交通委通过召开会议、价格备案等形式，组织、指导游船企业统一价格。一是直接组织企业开会讨论票价。2011年7月，召开黄浦江游览企业动员大会，组织各游船企业在稳定票价等问题上达成了共识。召开会议组织各游船企业共同签署《上海市黄浦江游览企业自律公约补充条款》，重申各游船企业票价不得低于自律公约约定的最低价格，如有违反按照自律公约处罚条款执行。2013年3月，召开会议组织企业就《黄浦江游览特色航班经营企业自律公约》的具体条款进行讨论。2014年10月，组织召开联系调度会议，并一致决定将“学生团”业务的现付价格定为35元/人。二是参加行业协会牵头组织的会议，对企业遵守自律公约提出具体要求。2011年10月，上海市旅游协会水上分会（以下简称水上分会）组织召开黄浦江港航企业例会，会上达成共识，团队票价52-53元。2014年12月，水上分会组织会议，会上一致决定将经典游散客票价由100元/人上涨至120元/人，并以此为基础上调相应的团队、网购票价。上海市交通委参加了上述会议并提出相关要求。三是通过游船服务价格备案制度，指导行业协会协调价格。根据《国内水路运输管理规定》，游船经营人应当合理确定游船票价，并报许可机关备案。调查发现，上海市交通委的价格备案制度实际发挥了审核审批作用，且接受行业协会代表企业提出的调价备案申请，实际上默许了行业协会协调价格。如2014年12月、2015年3月，水上分会两次向上海市交通委提出，拟将经典游票价从100元/人提高到120元/人。随后市交通委同意了该调价方案。经查，水上分会申报备案的价格均经会员单位协商同意。

三、监督保障价格垄断协议执行。自律公约签署后，上海市交通委通过定期召开会议的形式，通报协议实施情况，要求经营者严格执行，并通过行政执法手段，监督游船企业对自律公约的执行情况，督促违规企业进行整改，或交由行业协会处理。

在国家发展改革委调查后，上海市交通委承认在行政管理过程中，对相关法律政策理解不到位，具体行政行为欠妥，表示将积极整改，并提出将采取以下整改措施：一是规范游船票价管理，明确各类型船票价格由游船企业自主决定，不再要求协会协调价格，不再接受行业协会票价调整申请，避免同一类型游船产品实行统一价格。二是规范公共平台管理，明确公共平台代理功能仅限于根据企业自主制定的船票价格进行售票。游船企业可自主选择是否参加平台。国家发展改革委将会同有关部门，督促上海市交通委落实整改措施。

深圳市教育局承诺纠正中小学学生装管理中涉嫌滥用行政权力排除限制竞争行为

根据举报，国家发展改革委会同广东省发改委，对深圳市教育局在中小学学生装管理工作中，滥用行政权力，统一价格，排除、限制竞争问题进行了调查。经查，在2011年、2014年学生装招标以及确定价格过程中，深圳市教育局存在以下违反《反垄断法》规定的行为。

一、引导经营者达成实施价格垄断协议。一是2011年招标前通过公布成本价引导企业统一报价。《反垄断法》禁止具有竞争关系的经营者达成固定或者变更价格的垄断协议。《招标投标法》明确规定，招标人设有标底的，标底必须保密。供应深圳中小学学生装的生产企业彼此具有竞争关系，在招投标活动中，应按照各自成本，并综合考量其他因素基础上自主确定投标价格。但在2011年招标中，深圳市教育局在招标公告中公布此前测算的成本价格（比未招标前售价平均高出13.73%），并要求投标企业按照保本微利、不得低于成本价格的原则报价。这种人为预先设定成本价的最低限价，干扰了招投标活动的公平竞争，引导企业达成了固定价格的垄断协议。二是2014年招标限定最高价格且以2011年中标执行价格为基础报价。在2014年招标中，深圳市教育局采用了折扣率报价方法，要求投标企业报价不高于2011年最终确定的执行价格，投标人应对所有产品按同一折扣率计算报价。此做法限定了投标报价的上限，且以通过价格垄断协议达成的2011年执行价格为依据，干预了经营者自主定价权。最终在中标21家企业中，各家折扣率在0.92至0.99之间，最终销售价格为原执行价和折扣率的乘积。

二、对投标人资格和评审条款设置歧视性条件。《反垄断法》规定，行政机关不得滥用行政权力，排斥或者限制外地经营者参加本地的招标投标活动。深圳市教育局在投标人资格要求和评审标准方面，设定了明显有利于本地企业的不合理条件，使得外地企业在竞争中处于不利地位。如2011年招标中要求“投标人必须为深圳注册的企业，或在深圳有经工商注册的分支经营机构的企业”，而按照相关规定，注册分支机构，必须具备消防、环保等相关证照，受投标有限时效所制，此条规定会将很多来不及办理相关证照的潜在外地投标企业排斥在投标范围之外。2011年招标评分规则中将企业在深圳纳税额、本地学生装服务经验与分值挂钩，保护本地企业意图明显。其中，2011年规定，“在深圳纳税年平均50万元以上，100分，每年减少5万元，扣减10分”，“有深圳学生装服务经验的，100分，有广东省（深圳除外）市级或区级以上经验的，50分，有其他省份市级或区级以上经验的，20分”。2014年规定将近三年深圳纳税总金额作为评分标准等。

深圳市教育局的上述做法违反了《反垄断法》第八条“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争”，第三十四条“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，以设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式，排斥或者限制外地经营者参加本地的招标投标活动”，第三十六条“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，强制经营者从事本法规定的垄断行为”等规定，构成滥用行政权力排除、限制竞争的行为。

针对上述问题，深圳市教育局承诺，“虚心接受发改等主管部门意见，严格按照《反垄断法》等相关法律法规的规定做好学生装价格管理相关工作，在以后类似招标中不在招标前公布任何指导价格，将修订学生装管理办法，考虑完全由市场自行定价”，“严格按照《反垄断法》等法律法规的规定及发改部门的要求，在2014年招标文件基础上，依法依规提出招标需求内容，配合政府采购部门制定规范合格的招标文件”，同时承诺要“深入学习研究《反垄断法》，在2014年招标主动整改的基础上，以后工作中严格按照《反垄断法》等国家有关法律法规继续主动改进，确保更加依法依规开展学生装管理工作。”国家发改委将会同广东省发改委督促深圳市教育局落实相关承诺，维护市场竞争秩序。