持续减贫：要“靶向干预”更要“协同推进”

原标题：持续减贫：要“靶向干预”更要“协同推进”

太行和吕梁贫困片区资料图片

中国经济导报记者|张守营

当前的扶贫开发政策与精准扶贫实践多关注面向“人”“业”“地”各维度的“靶向干预”，较少实施“协同推进”的系统性干预，日前由吉首大学、国务院扶贫办扶贫宣传教育中心发布的《连片特困区蓝皮书：中国连片特困区发展报告（2016-2017）》（以下简称“报告”）指出，这整体上制约了扶贫开发政策实施与精准扶贫实践的成效。

“地”的贫困仍是现实瓶颈

“我国14个集中连片特困区虽然在具体贫困表现和特征上存在差异，但又都在不同程度上陷入了贫困陷阱，‘地’的贫困仍然是持续减贫和自我发展的瓶颈，急需打破。”该报告课题组负责人游俊说。

武陵山片区、滇桂黔石漠化片区、六盘山片区、罗霄山片区、大别山片区、乌蒙山片区等，这些地方贫困连片，是“十三五”时期脱贫攻坚的主战场。

之所以会形成这样的问题，报告分析，连片特困区作为一种特殊类型区域，其贫困具有“共性”。一是贫困程度较深、脱贫难度很大；二是致贫原因多样，如因病、因学、因灾害、因交通、因文化、因制度等致贫；三是贫困要素多元，既有主体性要素“人”（贫困主体）的贫困，也有中介性要素“业”（生计活动）的贫困，还有情境性要素“地”（自然和社会环境）的贫困，更有“人”“业”“地”不协调导致的贫困。可见，连片特困区的贫困是一种复杂的综合贫困。从“人”的角度来看，贫困表现为贫困主体的生计资本不足、可行能力低下，无法适应时代发展自谋生计或适应新的岗位要求；从“业”的角度来看，贫困表现为产业的脆弱性强和包容性低，难以提供数量多、门槛低的就业岗位，“僧多粥少”制约了减贫最重要的收入来源；从“地”的角度来看，地理资本不足和社会排斥严重，为贫困提供了“土壤”和“情境”，是贫困在外部环境上的表现。与此同时，“人”“业”“地”三个维度上的贫困往往相互交织、深度耦合，使贫困呈现出不同的“个性”。尤其当“人”“业”“地”三个层面要素进入“负向循环累积过程”后，“贫困陷阱”就形成了。

对此报告指出，随着“精准扶贫”方略的推进，面向贫困个体、家庭、贫困村的扶贫举措得以有效实施，微观层面的减贫成效显著，不过，在“地”的贫困没有发生实质性变化的情形下，“人”“业”维度的减贫能否持续或在“外在帮扶”退出后依然缩小与其他地区的差距，令人存疑。

变“碎片化扶贫”为“系统化扶贫”

事实上，课题组的调研显示，近年来各连片特困区在扶贫实践中强力推进“精准扶贫”时，对片区规划中的“区域发展”“连片开发”部分有所疏忽（基础设施等“硬”环境建设除外），出现了“只见树木、不见森林”的“狭隘”扶贫偏误，特别是在扶贫与发展的跨区域协作方面进展缓慢，远没有发挥出将连片特困区作为一个整体区域进行资源、空间秩序和产业布局优化整合等所能产生的减贫与发展效应。课题组以武陵山片区为例，指出其跨省协作进展与规划中“跨省协作创新区”的目标定位就相去甚远。报告认为，这是对连片特困区贫困本质理解的偏误。

如何解决这个问题？课题组的对策是，变“碎片化扶贫”为“系统化扶贫”，即坚持精准扶贫与区域整体开发有机结合，做到统筹考虑、协同推进。具体来说，游俊认为，可以依托“互联网+”技术，发挥第三方专业化服务、资源整合转化和双边市场支持的优势，构建政府主导复合型贫困治理体系和公共服务平台。“政府主导复合型治理体系一方面可以充分发挥政府机制的公共权威性，另一方面又能有效发挥市场供给机制、第三部门供给机制的积极效应，克服政府单一供给机制的缺陷。同时应推进贫困治理的制度化和法制化，实现扶贫工作的常态化和专业化，为2020年全面建成小康社会后的贫困治理做好准备。”游俊说。

要高度重视第三方评价结果

游俊指出，很多脱贫的贫困户很容易返贫，因此需要对于连片特困地区的扶贫效果进行政策评价。

报告建议高度重视第三方评价结果，将其作为扶贫政策动态优化的重要参考。要鼓励高等院校、研究机构、智库组织等第三方机构作为评价主体开展政策评价。

一方面要加快扶贫政策综合评价指标体系和方法的研究，尽快建立科学的评价指标体系和方法。另一方面，要增强政府部门对政策设计、实施、成效评估的重视程度。

“不能只注重出台政策，应高度重视政策的执行、反馈和优化。同时，保障政策设计、实施和成效评价的客观性、公正性。”游俊在上述报告发布会上说。

数据显示，2013年至2016年4年间，每年农村贫困人口减少都超过1000万人，累计脱贫5564万人；贫困发生率从2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%，下降5.7个百分点。

不过，具体每年脱贫了哪些人，脱贫又返贫了哪些人，以及通过什么方式进行脱贫等详细的数据库还待建立。

2月21日，中共中央政治局就脱贫攻坚形势和更好实施精准扶贫进行第三十九次集体学习的精神指出，要打牢精准扶贫基础，通过建档立卡，摸清贫困人口底数，做实做细，实现动态调整。

要提高扶贫措施有效性，核心是因地制宜、因人因户因村施策，突出产业扶贫，提高组织化程度，培育带动贫困人口脱贫的经济实体。

要实施最严格的考核评估，开展督查巡查，对不严不实、弄虚作假的，要严肃问责。要加强扶贫资金管理使用，对挪用乃至贪污扶贫款项的行为必须坚决纠正、严肃处理。