“放”管”变革间，价改再攻坚

中国经济导报记者苗露/摄

中国经济导报记者|王晓涛

7月26日，在国家发展改革委召开的一场以价格改革为主题的新闻发布会上，传递出下面两条信息：

一是2016年，我国价格市场化程度测算的结果是97.01%，较2012年的94.33%提高了2.68%，政府管理价格的比重已不足3%。

二是输配电价改革从2014年开始破冰试点，到今年6月底，省级电网全部进行了输配电价改革，实现了全国的全覆盖。

前者是对我国价格市场化改革成果的客观测度，体现的是价格放开；后者则是对具有垄断性质的重点商品加强管理，彰显的是价格改革和监管。相关受访专家表示，输配电价改革是真正意义上开始对垄断行业进行约束，填补了我国在这方面的空白。

国家发展改革委价格司司长施子海在新闻发布会当天下午的一个会议上强调，“价格市场化比重提高2.68个百分点很不容易，因为这是在94.33%的基础上取得的。该放的要坚决放手。对必须保留的少数政府定价项目，重点不再是制定具体的价格水平，而是更多地要通过完善机制规则进行管理”。围绕价格改革所展开的放开和监管变革，折射出的则是政府价格主管部门在改革中的定位转型。

该放的要坚决放手

国家发展改革委价格司副司长彭绍宗在新闻发布会上介绍，新的价格市场化程度测算方法不同于1990～2008年所采用的三种价格形式比重测算方法，新的方法是以产出值为主要指标，以国民经济所有行业的总产出做分母，以各行业政府管理价格的全部商品和服务的产出值做分子，测算得出政府管理价格的比重，进而求得价格市场化程度。他强调，新方法具有两大优点：一是实现了全覆盖。老的测算方法仅覆盖了第一、第二产业商品领域，新方法则将第三产业服务业也纳入了测算。二是准确度更高。老方法的量价等指标来源于不同渠道和口径，新方法针对的是产业，以产出值为主要指标，绝大部分数据都来自统计部门，确保了测算的准确性和可持续性。

据测算，2012～2016年，我国价格市场化程度测算的结果分别是94.33%、94.68%、95.16%、96.45%和97.01%。而在这一连串稍显枯燥的数字背后，隐含的是党的十八届三中全会以来我国价格市场化改革步伐明显加快，取得显著成效。

中央政府管理价格比重大幅下降，是价格市场化程度提升的主要原因。彭绍宗表示，“中央政府管理价格比重的下降对全国价格市场化程度提高的贡献达到了71.3%。”

近年来，我国价格主管部门大幅缩小政府定价范围，最大限度地放开能够由市场形成的价格，减少政府干预。从中央层面看，先后放开、下放了约80项商品和服务政府定价。经过4年多的努力，目前中央和地方定价范围已大幅缩减。据悉，2015年新颁布的中央定价目录仅保留7种（类）20项政府定价。同时，市场和政府两者的关系是有机统一的，不是相互矛盾的，不能把两者割裂开来，既要使市场在资源配置中起决定性作用，同时要更好发挥政府作用，使价格机制真正引导资源配置。

对垄断行业完善机制强化监管

目前，我国主要由市场决定价格的机制基本形成，政府定价范围已基本集中在网络型自然垄断环节、重要的公用事业和公益性服务三个领域。输配电作为网络型自然垄断环节，也在比重不足3%的政府管理价格之内。

中国宏观经济研究院市场所价格监管研究室主任杨娟在接受中国经济导报记者采访时表示，“输配电是电力产业链条的中间环节，而过网费是终端用户电费构成中的重要部分，约占终端电价的30%。”她认为，输配电环节具有自然垄断属性，因此要有效约束其成本和价格。电力体制改革中的“管住中间”，指的就是要管好输配电价。

不过，管好输配电价并非易事。价格司巡视员张满英在新闻发布会上指出，输配电价改革面临的挑战有三个，除了制定依据、电量增长和投资的匹配，第三个就是成本监审问题。“要控制成本很难，怎么能做到把与电网输配电价不相关的历史资产，不应该计入定价成本的支出和费用剔除出去，也不好计算。”张满英进一步解释说，“作为监管者和企业来讲，信息并不对称，而且要短时间内完成这么大范围从来没做过的一件事，难度也非常大。”

据杨娟介绍，英美等市场经济发达的国家，对电力等垄断行业的价格实行的是非常精细化、系统化的监管，配备有专门的机构，整个监管体系非常成熟。如英国的监管机构有900多人，监管范围包括天然气、电力，最核心的是电价；而美国联邦能源管制委员会也有1000多人。

杨娟表示，“严格地说，输配电价定价分两个步骤：第一步是准许收入核定（控制价格水平）；第二步是分摊成本和定出具体价格。在美国，第一步、第二步都有；在英国，第一步有，第二步是政府（监管机构）制定原则和具体的方法，然后企业据此提出价格方案，报监管机构批准后实施。关键是要求按各类用户成本定价，企业不能随便分摊成本和定价。”

杨娟认为，我国垄断行业的定价监管工作刚刚起步，而输配电价改革是真正意义上开始对垄断行业进行约束，可以说填补了我国在这方面的空白。

价格改革依然在路上

张满英在新闻发布会上指出，输配电改革的亮点之一是建机制：“2016年底，在总结试点经验、借鉴国外一些发达国家输配电价监管经验的基础上，价格司制定出台了《省级电网输配电价定价办法》，明确了输配电价定价原则和方法。加上此前出台的《输配电定价成本监审办法》，这两个办法标志着我国初步建立了科学、规范、透明的输配电价监管体系。”

据悉，新机制有两个特点：一是独立的输配电价监管体系，把“准许成本加上合理收益”作为主要原则。二是引入现代激励性监管的理念，建立约束机制和利益分享机制，激励监管对象电网企业压缩投资，减少投资冲动。同时，如果电网企业实际的借款利率和线损率低于政府允许的标准，相关利润可以在企业和用户中分享。

改革的另一个亮点就是降成本。据张满英介绍，对电网企业与输配电价不相关的资产、不合理的成本和费用支出要剔除，进行严格的成本监审。从统计数据来看，不相关或者不合理金额的比例是14.5%，金额为1180亿元。值得一提的是，输配电价改革后，平均输配电价比现行购销价差平均每千瓦时减少将近1分钱，核减32个省级电网准许收入约480亿元。

虽然全国输配电价改革成效显著，但张满英认为，下一步还有很多艰巨的工作要做，改革依然在路上。如开展跨省跨区和区域电网输配电价的核定工作；研究制定电网和新增配电网的价格形成机制；妥善处理交叉补贴问题；要做好监管周期转换问题。据了解，在英国和美国，都是经过二三十年的两三个监管周期后，才形成了比较完善的监管办法。

事实上，不止输配电价，对于不足3%的政府管理价格，未来如何着力推进精细化、常态化、机制化，加快形成科学、规范、透明的政府定价体系，最大程度地减少自由裁量权，使权力在阳光下运行，都是摆在价格主管部门面前艰巨而繁重的任务，必须以敢于涉险滩、敢啃“硬骨头”的精神，稳中求进，持续发力，纵深推进价格改革，不断在重点领域和关键环节改革上迈出新步伐、取得新突破。