区域经济：厘清大战略肌理中的“问题导向”

中国经济导报记者|张洽棠

随着各地二季度GDP数据陆续出炉，区域经济差异化的特点越来越明显，如何在区域经济发展中发挥各地区的优势，达到协同发展？7月30日，中国区域经济50人论坛第三次专题研讨会在北京召开，此次会议的主题是“地区经济发展与区域政策创新”。

相关专家指出，区域经济整体发展较好，内部分化也在加快，“339N”国家空间发展战略格局，城市群规划应该侧重问题导向，财税金融支持和高铁带动对于欠发达地区很重要。

区域经济：“339N”战略或显现

随着各地GDP数据公布，区域经济发展较好的势头明显，不过区域板块内部分化加快。“50论坛”倡导者、国家发展改革委副秘书长范恒山指出，从上半年GDP的数据来看，中部地区的江西、安徽增长位居前列，但山西仍然较为靠后。西部地区的一些地方增长速度很高，除西藏增长10.8%有一定的特殊性外，重庆增长10.5%、贵州增长10.4%，这些省市走在了全国的前列。但有的地区还比较低，内蒙古增长6.6%、甘肃增长5%。区域板块的内部分化也凸显了南北差距。西南、中部的南方省区、东部沿海地区的增长普遍好于西北、中部北方省区以及东北地区，经济增速“南快北慢”、经济总量占比“南升北降”特征比较明显。

对于国家空间发展战略格局，首都经贸大学副校长、中国区域科学协会会长杨开忠提出了打造“339N”国家空间发展战略格局，即“三大板块”、“三个支撑带”、“九大集聚发展轴”、N个国家城市群和国家中心城市，对此，杨开忠强调了以下三点：

第一，优化经济“板块”划分。杨开忠认为，四大板块是“十一五”规划提出的，在区域协调发展中发挥了非常重要的作用。随着国家南北分化和“三个支撑带”的建设，北方相对衰落的情况已经从东北扩展到整个华北，包括华东的山东和中南地区的河南，不再局限于东北地区。无论从区域经济实际，还是国家战略环境来看，东部、中部发展环境南北分化明显。例如，中部6省中南方4省经济转型较快，人均可支配收入水平比较高，是长江经济带内陆的主要构成。北方两省，特别是山西经济转型较慢。因此，东部、中部各自已经不再是一个具有相对一致性的区域。结合当前形势，杨开忠建议：按西部大开发、北方振兴、南方协同的思路优化经济板块划分。

第二，发挥京津冀支撑带引领作用，规划建设渤海大湾区，杨开忠特别强调三点：一是规划建设渤海海底隧道，在加快烟大海底隧道工程相关工作的同时，进一步着手考虑冀东至大连的海底隧道。二是把青岛、沈阳、大连等规划建设成为具有全球影响力的创新中心、服务中心、消费中心和国际大都市。三是北京、上海非核心功能疏解要放眼更大区域范围，部分优质公共服务可疏解到青岛等重要城市，助力其建设国家中心城市。

第三，可考虑将青银（青岛-银川）轴带纳入国家集聚发展重点轴带。杨开忠认为，青银轴带地理位置深入北方腹地，同时人口和经济集聚远强于京兰轴，与陇海轴带相当，建设这样一个青银轴带对统筹海内外、协调东中西，特别是平衡南北方具有重大意义。青银轴带建设的内涵，包括把山东打造成为我们国家的顶级城市群。

城市群规划应重“问题导向”

城市群当前方兴未艾，城市群规划到底要解决什么问题？怎么样使城市群规划“管用”非常重要。国务院参事、住房与城乡建设部原副部长仇保兴认为使城市群规划管用的功夫是在城市之外去找。

城市群规划要注重基础设施共建。仇保兴认为，现在的问题是：凡是形象工程、短平快的项目，极易重复雷同建设,浪费严重。例如，江南的两个城市相隔仅几十公里，却各自竖了200米高的电视塔，其实电视讯号主要是从电缆输送的。又例如，城市的核心资源过度集聚在主城，浙江和上海之间的断头路很多，为防止企业被吸引走，就搞断头路，或四车道变两车道。仇保兴认为，区域之间由于存在恶性竞争的趋势，造就了那么多的断头路式基础设施建设不协调。

新区应该在城市群规划中着眼于整个城市群进行合理布局。仇保兴认为，比如雄安新区，京津冀最缺的是什么呢？缺乏处于中间层次的大城市。雄安新区对京津冀来讲就是二级城市的再造。如果把这个布局在长三角就没有必要。从长三角来看，上海的下面有杭宁绍和苏锡常等众多二级大城市，京津下面没有如同杭宁绍和苏锡常那样的二级大城市，造成了优质资源单向度向北京天津集聚。所以，京津冀协同发展规划，应该着眼于整个城市群缺陷的修补，争取逐步形成不同规模城市合理组合效应。

仇保兴强调，城市群协同发展规划编制思路要更侧重于“问题导向”，再辅之以合理的“目标和经验导向”，才能使规划有的放矢。此外，城市群规划必须注重“过程调控”和调动群内每个城市政府的积极性去解决以前单个城市不愿解决或难以解决的突出问题。只有这样，城市群规划才会真正管用而逐步成熟。

欠发达地区：财税金融支持和高铁带动很重要

除了考虑发达地区外，欠发达地区的经济发展转型也是重要议题。

国家发展改革委国际合作中心主任曹文炼认为，现阶段应该继续坚持财税金融的扶持政策以加快缩小区域发展的差距。环视周边国家都在竞相实施优惠政策吸引外国投资，其中包括一些经济发展水平远超过我国的国家，其税收优惠政策力度大大超过现行我国对西部地区的税收优惠政策。在金融政策方面，曹文炼建议研究建立新的地区性政策金融机构，一是建立支持东北振兴的政策性银行，二是建立支持西南和西北地区的政策性银行。或者统一建立一家政策性银行替代这些省区的投融资平台，将东北、西南和西北地区的地方政府发债都承接下来，有效支持这些地区的基础设施建设和经济发展。

国务院发展研究中心副主任张军扩谈到了自己在广东粤东地区、湖北襄阳十堰，陕西安康汉中等地的调研情况，他认为，总体来看，当前欠发达地区的发展呈现比较好的态势，可以从两方面来看。一方面，跟省内其他地区比较，这些地区的增长速度相对比较高，有些可以说是名列前茅。另一方面，这些地方的发展呈现一些亮点。比如，广东揭阳搞的中德工业园，对于促进地区产业转型升级非常重要，再比如汕尾跟深圳搞的特别合作区。如果合作机制和利益分享能够比较好地解决，对两地的发展都将发挥很大的推动作用。

另一方面，这些地区增长中的新动能还不够强大，转型升级的任务并没有完成，依然任重道远。现在支撑增长的主要还是传统产业，新产业的比重还比较小。一些地方产业比重比较大的还是矿产、汽车等。另外，增长比较快的地方基本都有大手笔的投资项目在拉动，传统产业的转型升级还是没有完成。

实际上，欠发达地区的发展潜力非常巨大，正在蓄势待发，张军扩认为，高铁的发展对于区域格局，对于城市群的概念和结构都会产生很大的影响。过去从西安到安康，要绕汉中，走一天一夜，十几个小时。高速通车以后，路程只需要3、4个小时，一旦高铁通车，不到1个小时就可以到安康，到商洛是半个小时，到汉中是一个小时左右。这些地区一旦通了高铁，发展机遇就会大不一样了。过去是休假的时候到这些地方旅游休闲，以后周末就可以乘坐高铁去，吃吃当地农家乐，到当家茶馆坐坐，对这些地区一二三产业融合发展将会产生巨大的市场需求，产生很大推动作用。

进一步促进欠发达地区的转型升级和健康发展，需要进一步优化其发展的软硬件环境。张军扩认为，一是要进一步改善其交通、通信条件，特别是宽带条件，电商的发展对这些地方特色产业发展极其重要，所以通信设施非常重要。国家要在这些方面给予更多、更大力度的支持。二是要切实转变政府职能，进一步做好放管服，尤其是加强政府对质量安全监管的有效性。像安康的富硒产品等，在电商普遍发展的情况下，一旦发生一两件产品质量安全问题就很严重了，所以，切实加强这方面的监管至关重要，生死攸关。（本栏目由中国区域经济50人论坛提供专家支持）