浙江宁海“审批法庭”机制值得在全国推广

“放管服”改革是加快政府职能转变和实现政府治理现代化的战略举措。十八大以来，国家出台了100多项“放管服”改革的政策文件，这对加快政府职能转变、推进政府治理现代化发挥了重要作用。但全国各地“放管服”改革的推进过程和实施效果存在较大差异。不少地方由于缺乏有效的推进机制和执行机制，“放管服”改革政策很难落地见效。浙江“放管服”改革领跑全国，人民群众的获得感和满意感较高。浙江宁海建立的“审批法庭”机制，是浙江“放管服”改革的先进样本，取得了显著效果，值得在全国推广。

一、“审批法庭”机制的基本做法

第一，“审批法庭”的基本架构。宁海“审批法庭”实行“庭长”负责制，“庭长”由县政府办公室主任担任，原告由前置清理组成员担任，并负责“审批法庭”案件采集和庭审召集工作，政府审批部门负责人作为被告，实行“单数庭审制”“二审终审制”，“二审”采用书面复核形式。其他“庭审”成员，根据“庭审”的实际需要，在国家机关工作人员、两代表一委员和法律工作者队伍中精心遴选产生，同时邀请人大代表、政协委员和人民群众参与旁听。

第二，“审批法庭”的主要职责。“审批法庭”重点围绕减少前置条件、简化申请材料和优化办理流程等，逐个裁定和逐个清理，其主要职责：①对行政部门设立的已有的前置事项，凡于法无据的，一律给予清除；②对行政部门新增的前置事项，凡未经“审批法庭”裁决通过的，一律不得实施；③通过“减事项、减材料、减环节、减时间”的“编纂”方式，实现行政部门前置事项（条件）的规范化、法定化和标准化；④要求清理后各个行政部门必须设置明确的办事事项、办事材料、工作流程、数据流程，禁止使用兜底条款和模糊表述。

第三，“审批法庭”的裁决规则。“审批法庭”以独立公正的第三方立场，根据四个“一律”的裁决规则，对行政审批、公共服务事项和行政流程进行裁决清理和“瘦身”：①凡法无设定的，一律取消；②证照能证明的，一律取消；③书面可承诺的，一律取消；④网络可核验的，一律取消。

第四，“审批法庭”的裁决执行机制。行政审批部门不在规定时间自觉清除于法无据的事项，不在规定时间向“审批法庭”提供法律依据，不在规定时间执行“审批法庭”裁决决定的，由县纪检部门进行督查通报，按行政不作为或乱作为追究相关领导的行政责任，并列入全县目标管理考核的扣分项，并最终由“审批法庭”逐个审核把关。

二、宁海“审批法庭”机制的实施成效

宁海通过构建“审批法庭”机制，极大地提高了行政审批速度和效率，充分激发了市场活力和释放内需潜力，增强了人民群众的获得感，促进了经济社会的高质量发展。2018年度宁海“最多跑一次”改革综合测评位居浙江全省首位。

第一，极大地提高了行政审批的速度和效率。作为改革难点的企业投资项目审批，企业投资项目开工前审批，全省目标是“最多100天”，而宁海是“最多37天”，走在全省前列。2018年7—12月份备案赋码的42个项目全部实现“最多100天”，实现率为100%，数量和比率均居全宁波市第一。不动产登记在宁波市率先60分钟出证，常态化企业开办全流程5小时办结。

第二，充分激发了市场活力和释放了内需潜力。自2017年9月企业住所申报承诺制改革以来，截至2018年12月，宁海市场主体平均月增长量1040家，比改革前2017年1-9月平均月增长量716家增长46%，市场主体总量从前几年的5万家增至6.6万家。民宿经营许可由原先向4个部门提交5次材料减少为向公安部门提交1次材料。通过“最多跑一次”改革，宁海民宿月增长率、营业额、带动农产品销售额均“翻一番”。

第三，增强了人民群众的获得感。宁海聚焦人民群众呼声最高、数量最大的民生“关键小事”，着力推进“放管服”改。全省率先实施“亲人身后事”改革，使村民原本至少跑5次变成“一次也不跑”，极大地增强了人民群众的获得感，社会反响强烈。在此基础上形成“139”民生改革新样本，以“生老病死”“衣食住行”等为系列的民生领域改革，确保群众普惠改革红利，如“高龄津贴发放实现“根本不用跑”；不动产登记实现60分钟出证等。

第四，促进了经济社会的高质量发展。2018年，宁海主要经济指标实现又好又快增长，民间投资增长20%，GDP增长7.7%，商品销售额增长15%，网络零售额增长30%，R&D经费支出增长14%并高于全省平均，城乡居民人均可支配收入分别增长8.3%和9.2%，全国综合实力百强县排名提升6位升至第53位，全国“两山”发展百强县位居第2位，宁海绿色发展指数跃升至浙江省第15位并居宁波榜首，安全生产事故起数、死亡人数分别下降68.9%和37.5%。

三、宁海“审批法庭”机制的主要经验及推广建议

我国“放管服”改革正处于滚石上山和攻坚克难的关键期，在很多领域尤其是在企业投资项目审批领域出现了“中梗阻”问题，不少地方由于缺乏“放管服”改革的统筹推进机构、关键突破点、法治化裁减手段、多部门的协调联动和有效的事中事后监管措施等，中央“放管服”改革政策很难落地见效。宁海“审批法庭”机制较好地解决了这些关键问题，取得了显著效果，值得在全国推广。

第一，设立专项工作部统筹推进“放管服”改革。宁海从建立“放管服”改革统筹推进机构这个核心问题入手，专门设立专项工作部，统筹推进“放管服”改革，下设综合协调、前置清理、一窗受理和数据共享4个工作组，借鉴司法法庭的审判模式，以市场参与主体和群众的实际需求为导向，建立了独立于相关利益部门的“审批法庭”机制，对行政权力、公共服务事项和行政流程进行“裁决”。

第二，把清理前置事项和审批材料作为深化“放管服”改革的关键突破点。前置事项和审批材料过多过乱是影响审批速度和效率的重要因素，也是人民群众反映最强烈和迫切需要解决的关键问题。宁海把清理前置事项和审批材料作为深化“放管服”改革的关键突破点，可谓切中要害，抓住了“放管服”改革的牛鼻子。“审批法庭”机制创设以来已开庭41次，共对49个部门的988项行政权力和公共服务事项进行裁决清理，清理取消了317项事项中的前置条件427条，清理493项事项的申请材料2100份，取消兼并审批事项46项，并做到了“只减不增”，从理念、制度和执行三个维度全面撬动和深化了宁海“放管服”改革。

第三，通过“审批之审批”提升行政审批的法治化水平。宁海“审批法庭”机制，借鉴法院的司法审判方式，在全国首创“审批之审批”的宁海模式，根据“四个一律”的裁决规则，对各个行政部门设立的审批前置事项、审批材料、工作流程和审批时限等的合法性进行逐个裁定和逐个清理，从根本上解决了“不能砍”“不敢砍”“不想砍”的“放管服”改革难点和堵点，从制度上斩断了各行政部门随意扩张行政许可、滥设前置的行为，极大地提升了行政审批法治化水平。

第四，运用标准化和信息化推动多部门的协调联动。“审批法庭”机制，破除了审批部门之间和与项目属地之间的原始壁垒，充分运用标准化和信息化，对行政审批事项进行流程再造，推动多个行政部门的协调联动，构建了“同平台、同时办、同协商、同监管”扁平化的管理模式，促进了“整体性政府”建设，推进“放管服”改革向纵深化发展。

第五，强化事中事后监管确保“放管服”改革实效。“放管服”改革能否能够真正有效落地，关键取决于事中事后监管体系建设。在清理审批前置和审批材料，以及优化审批流程的基础上，宁海通过强化事前预警、双告知制度、双随机制抽查、部门联合检查，以及责任追溯制度、失信联合惩戒制度和退出机制等监管体系建设，确保“放管服”改革落地见效。

建议全国推广“审批法庭”机制：一是通过举办高层次研讨会，形成推广共识，制定推广方案；二是将“审批法庭”机制上升至国家标准，制定工作规范和实施细则；三是通过举办“审批法庭”机制研修班，培养人才，强化人才保障；四是组织中西部地区党政领导干部分批赴宁海短期挂职，加快“审批法庭”机制在中西部地区的推广应用。

（范柏乃系浙江大学公共政策研究院副院长、中国非公有制经济人士统战研究基地执行主任、九三学社浙江省委员会副主委；林哲杨系浙江大学公共管理学院博士研究生，马子晗系浙江大学公共管理学院硕士研究生）