《长江保护法》亮点解读之明确管理责任主体及制度保障

2021年3月1日即将实施的《中华人民共和国长江保护法》，一经公布引起了社会各界的热议不断，大家对这部法律的出台一是期待了太久，二是寄予了美好的期望，从此，我国流域经济的发展将步入一个崭新的时代。从我国流域立法历程和法律制度发展来看，长江保护法是一种历史性突破，开启了对重要流域进行单独立法的先河，它的出台对接下来的重要流域立法将是一种激励和借鉴。目前水利部、国家发改委等有关部委已经联合启动了黄河保护立法起草工作，未来可能还会有其他特定的流域法律制定出台。对重要的流域进行独立立法，这是一种趋势，长江保护法走出了第一步。

按照全流域统一管理要求，划分流域治理保护相关事权。一部法律的出台，不仅仅是作为守法、执法遵循的依据，更多的是要看这部法律所产生的社会效果和法律效果，因而法律能否落地生效就显得尤为重要，法律设置了相关职能部门及公民在遵循法律方面的边界，科学统筹落实各方责任。按照全流域统一管理要求，划分流域治理保护相关事权，界定清晰流域上下游各地区、各主体的权责关系，建立起权责明晰、权责统一、监督有序、制约有效的实施运行机制。严格落实“党政同责”“一岗双责”，长江流域各省市党委和政府对本地区生态环境治理负总体责任，贯彻落实《长江保护法》各项要求，制定和实施有利于生态环境保护的目标任务、政策措施。长江流域各市县党委和政府承担具体责任，统筹推进监管执法、市场规范、资金安排、宣传教育等方面的工作。

长江保护法明确规定在实施过程中职能部门要强化监管执法。加强长江流域生态环境保护监管，综合运用多重监管手段，建立联合惩戒和信息共享机制。完善执法保障人才队伍建设，完善执法监督和网格化监管体系，加强长江流域环境监管执法技术支持基础能力建设，推进生态环境管理数字化智能化，加强区块链、人工智能新技术融合应用，充分发挥大数据、信息化等技术在流域监管执法中的应用，不断提高执法效能，实现流域管理的智能化与精准化。强化市县监管执法能力建设，推进执法重心向市县下移，加强基层执法队伍建设。推行流域污染联防联控，加强联合执法、交叉执法。

各职能机关要形成信息共享、案情通报、案件移送等制度保障。落实长江流域生态环境保护综合行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，推进长江流域环境资源专门审判机构建设，统一涉长江流域环境资源案件的受案范围和审理程序。构建长江流域常态化司法协作机制，加强流域内地区间在立案、审判、执行方面的工作协调对接。探索建立跨省界和流域上下游重大生态环境损害赔偿制度，加强案件筛选、索赔磋商和修复监督。妥善审理环境公益诉讼，加强与行政处罚、刑事司法及生态环境损害赔偿等制度的有效衔接。

法律的实施是一个系统性的工程，也是一个持久性的工程，实施效果可能不是立竿见影。对长江保护法的实施应该抱有积极的期待，期待这部单行性的长江保护特别法通过统领性的规划和统筹发展的策略，带动个体行为的转变，最终达到其立法目的。可以预见，法律实施后，全民对于长江大保护、绿色大发展的意识将会有所提高。从法律规则而言，长江保护法中有很多对政府行为规制的规定，要求政府做好统筹决策，系统地规划产业布局，进行资源利用配置等，因此，可以期待政府各部门根据法律要求积极采取行动，将责任落实到位，尽快破解流域管理中存在的难点问题。

长江保护法的实施要处理好国家政策与国家法律的关系。国家政策是为实现一定历史时期的政治、经济、文化等任务和目标而确立的行动准则、措施和方针；国家法律是由国家制定或认可，并由国家强制力保证实施的、具有普遍效力的行为规范。政策和立法在功能上可互补，内容上可互通，应当发挥政策和法律的各自优势，促进政策和法律互联互动。

围绕长江保护、开发和利用，国家出台的政策主要有《长江经济带发展规划纲要》《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》等。哪些政策要求如何转化为遵循法律规范？较合理的做法是将经过实践检验、比较成功的政策在不与法律规范抵触的前提下，促使实践性、试验性较强的政策弥补理性建构主义立法的不足。在长江保护实践中，如负面清单管理制度、长江生态保护补偿制度、环境污染联防联控制度、党政领导干部生态环境损害责任追究问责制度、生态保护红线控制等，都取得较好实践效果，应将其进一步系统化、规范化。将实践效果好的长江保护政策此次予以了立法确认、吸纳与总结，促使政策更具稳定性、普遍性和权威性。

直面现实问题、解决现实问题，处理好问题导向与长远谋划的关系。

从长江保护法来看，从坚持问题导向，直面现实问题、解决现实问题着手。同时，从方法论上看，立法也应当兼具现实性与前瞻性，将问题导向与长远谋划相统一。凡事预则立，不预则废，《长江保护法》立足长远，根据国际上流域治理、大河治理的法律经验，在立法上予以体现，通过前瞻性立法进一步夯实长江保护的法制基石。例如，在流域治理中，法律提倡为维护水域良好水质和生态环境，各类理事会、行业协会等非政府组织要广泛参与重要决策与评估。只有流域的开发、利用与治理形成以共同参与为基础的良性机制，才能激发社会活力，提高治理效能。近年来，公众参与生态环境保护的热情日益高涨，在生态环保实践中发挥了重要作用。《长江保护法》将公众参与制度写入立法，鼓励环保志愿者服务，引导社会公益基金对长江保护的支持是一种实践性的尝试。

长江保护法要求政府做好统筹决策和系统布局及资源利用配置。从法律具体内容来看，要求政府系统地规划产业布局，进行资源利用配置等。因此，可以期待政府各部门根据法律要求积极采取行动，将责任落实到位，尽快破解流域管理中存在的难点问题。法律还明确了很多禁止和限制性措施，要求有关企业、公民个人严格遵守。其中一个重要的内容就是国家对长江流域重点水域实行严格捕捞管理，在长江流域水生生物保护区全面禁止生产性捕捞。“禁渔”后的长江生态环境修复成效也是非常值得期待的。生态修复是长江保护法中非常重要的一块内容，这项工作的开展能否取得成效，关键在于资金的分配与落实。法律规定了地方人民政府应当因地制宜在项目、资金、人才、管理等方面给予支持，也鼓励社会资本投入长江流域生态环境修复。期待法律实施后，这项工作能够稳步开展起来。

《中华人民共和国长江保护法》是一部统筹性的流域保护法，对长江流域进行综合性、立体性的保护，还需要多层级地方性立法的支持，地方性立法在填补长江保护法有些原则规定、具化和细化实施规则方面将大有可为。从要求地方推行地方性环境标准等刚性规则可以看出，长江保护法对地方立法秉持鼓励和支持的态度，期待长江流域各地方因地制宜制定符合当地保护目标的制度和标准，努力形成适用性强、效果明显的长江保护法律规范体系，推动长江经济带经济高质量发展。（作者：中国长江经济带发展研究院院长 袁羽钧）