袁羽钧：提高长江保护法实施效能，推动长江经济带绿色高质量发展

2021年3月1日，中国首部流域法——《中华人民共和国长江保护法》正式施行（以下简称长江保护法），守护母亲河有法可依，标志着长江保护治理迈入依法实施新阶段。《长江保护法》作为首部以国家法律的形式为特定的河流流域立法，是我国立法体系中具有开创性和建设性的一部法律。

《长江保护法》自2021年3月1日实施以来，在促进长江流域绿色高质量发展，实现长江大保护方面取得了较好的效果。但在实施过程中也出现了一些新问题，需要尽快采取和完善相关配套法律，促进《长江保护法》效能的进一步释放。

长江全长6397公里，发源于“世界屋脊”——青藏高原的唐古拉山脉各拉丹冬峰西南侧。全流域流经19个省市自治区，于崇明岛以东注入东海。长江是中国水量最丰富的河流，水资源总量9616亿立方米，约占全国河流径流总量的36%，为黄河的20倍。在世界仅次于赤道雨林地带的亚马逊河和刚果河，居第三位。与长江流域所处纬度带相似的南美洲巴拉那——拉普拉塔河和北美洲的密西西比河，流域面积虽然都超过长江，水量却远比长江少，前者约为长江的70%，后者约为长江的60%。长江经济带是中国经济高质量发展的高地，无论从量或质来看，对长江流域的保护都显得尤其重要和迫切。

因而，保护好母亲河长江流域并综合利用好各种资源，其任务艰巨而复杂，整体与局部以及水土和生物资源的利用与保护等方面的关系，涉及19个省、市、自治区相关行政区域，从生态系统整体性和流域系统性出发，注重协同联动，是长江保护法的亮点，也是各地落实长江保护法的重点，要实现这个目标，亟待出台相关配套法律以助力长江保护法实施。

据江苏省高级人民法院通报，一年来，江苏全省法院共审结长江流域环境资源类案件1804件，其中刑事案件1109件。长江流域比如湖北等其他各省市所审结的案件基数也比较大，由此可见，长江流域的环境资源类案件还是处于一个高发的态势。如何进一步提升《长江保护法》的实施效果，认真总结《长江保护法》实施的经验和不足，梳理已经出现的问题，采取针对性措施加以改进，不仅能助力《长江保护法》的有效实施，而且可以为正在制定的《黄河保护法》提供有益借鉴，还可以为完善生态环境立法乃至中国特色社会主义法律体系贡献智慧。为此，笔者认为应该侧重以下几个方面的工作：

亟须通过配套立法明确长江流域综合治理职责

国家长江流域协调机制、长江流域地方协作机制是《长江保护法》在流域综合管理体制的重大创新。由于一些法律规章的衔接、配套性立法和法规废除工作未能及时调整到位，长江保护法在实施中还存在着一些痛点和盲区，如法律衔接和实施不畅，行政处罚与刑事处罚之间的立案处罚标准不太相适应，出现一些重行政轻刑事处罚的现象；配套性立法和技术标准等未及时出台，影响法律具体实施；法律标准不相统一，类案不能同判；区域司法协同不到位，影响法律公正实施效果；对“长江支流”概念界定不够清晰准确，司法实践中对“二级以下支流”是否属于岸线管控范围争议较大，这就导致“禁止在长江干支流岸线一公里范围内新建、扩建化工园区和化工项目”的规定难以依法有序地实施。

在笔者看来，这其中既有对法律本身理解和认识不到位的问题，也有法律体系不完善的问题，因而根据《长江保护法》，大量流域综合管理事项由国家和地方长江流域协调机制组织实施，亟须通过配套立法，解决长江流域协调机制等问题，明确承担法律责任的主体和后果。这样才能切实解决长江大保护中的区域分割、部门分割、执法分割等体制机制问题，有效推进长江流域山水林田湖草系统治理和协同综合治理。

出台制定相配套的技术标准和立法解释

针对技术标准缺乏而影响《长江保护法》精准实施的问题，应加大环境技术规范和标准研究力度，尽快制定入河排污口整治技术标准，以加强对入河（湖）排污口整治等关系《长江保护法》实施的重要工作的指导。

同时，尽快对《长江保护法》涉及的立法问题进行梳理，对类似“支流”的概念问题予以立法解释，进一步明确相关法律概念和边界，明晰《长江保护法》实施依据。针对采砂、禁捕、偷排等执法难点，适时启动具体政策规章的评估并研究出台综合性解决方案。

实践中我们要从两个方面作手，一要完善生态补偿相关政策措施并督促生态补偿及时到位，切实解决禁渔后群众的生产生活与社会保障等问题，避免群众因生计困难而导致的违法捕捞屡禁不止，增加执法成本和社会管理难度。

二要研究制定《长江保护法》行政处罚自由裁量权基准，充分考虑违法行为发生地的区域、地域实际情况，细化行政处罚裁量权，统一执法标准和尺度。同时，适时公布《长江保护法》实施后的执法、司法指导性案例，为基层执法人员提供司法审判业务指导，同时也是开展对群众进行知法守法的普法教育。

长江流域资源环境司法亟需统一与集中

有全国人大代表提议设立长江生态法院，并由其依照该部法律，集中管辖涉及长江经济带生态环境保护的各类案件，发挥司法作为社会公平正义最后一道防线的职能作用，保障该部法律的全面实施，能达到更好地保护长江的立法目的。

笔者认为，这个提案具有积极意义，在维护长江流域的生态环境和生态安全方面，设立长江生态法院有着一定的现实意义和可操作性。一江春水向东流，长江经济带所涉及的资源环境案件，经常会出现污染发生地与损害结果发生地不一致的情况，特别是损害结果发生地可能涉及好几个地方。

目前，长江经济带涉及的11个省市的法院基本都设有环境资源审判庭，但“九龙治水”各显神通，相互的衔接和协调不足，跨行政区域的环境资源案件管辖出现“抢着管”或均“不想管”的问题，甚至出现因行政管理权限的交叉而“不能管”的现象，为此，长江流域环境资源案件司法管辖和审判亟需统一与集中。

从司法目的和实践来看，如果设立长江生态法院可以整合调度司法资源，避免司法权力地方化，利于案件裁判标准统一公正，保障司法资源依法、合理高效利用，能有效地推动长江流域生态环境司法保护治理体系和治理能力现代化建设，以构建完善的长江流域综合执法体系。

由于历史原因，长江流域存在多个执法机构，除了《水法》规定的水利部长江水利委员会以外，还有6个具体担任流域性执法任务的机构。《长江保护法》实施后，这些机构自发联合起来开展执法协作。但这种协作机制不是一种制度要求，权威性不够、能动性不足，无法形成稳定的长效机制，需要在对建立长江流域综合执法体系的必要性与可行性上进行充分的论证，出台专门规定，为进一步提升《长江保护法》的实施效能，构建良好的执法体系提供支撑。

加快同位法修订和调整，确保法律适用效能

作为我国第一部流域法律，长江保护法针对长江流域的特点和存在的突出问题，采取特别的制度措施，是指导长江流域各类行为的专门准则。这就意味着，长江保护法所要打造的不仅是生态环境保护的“绿色高质量发展高地”，也应该是“法治建设高地”。据此，对于在长江流域开展生态环境保护和修复以及长江流域各类生产生活、开发建设等社会经济活动，应当优先适用这一流域特别法。而在相关法律有更严格、更具体的规定或新要求的情况下，则应当遵循更加有利于长江大保护的基本原则，适用其他法律的有关规定。

同时，长江流域的生态环境保护和修复、资源合理高效利用还涉及数量众多的相关同位法，如《土壤污染防治法》、《水法》、《防洪法》等。部分同位法因为制定或修改的时间较为久远，难以充分适应新形势下的长江经济带发展战略和长江大保护的要求，加之《长江保护法》所体现的最新立法理念、制度设计和立法工作经验等，对其他同位法也具有重要的启示和借鉴意义，因此，应当以长江保护法的实施为契机，加快推进相关同位法的修订工作，确保立法体系内部规范严密、衔接有序、协调统一。此外，各级人大、政府、司法等机关应当及时部署开展长江保护法所涉相关领域的法规、规章、司法解释以及规范性文件的评估和清理工作，以维护法治的统一性和权威性，便于进一步提高司法效能。

加强建立流域治理协调机制，联合执法行动常态化

《长江保护法》明确规定建立长江流域协调机制。各相关部门切实担负起行业监管指导职责，各地方切实承担属地监管职责，推动形成流域治理协调机制，加强联合执法。

如江苏省在长三角一体化发展的国家战略基础上，贯彻落实《长江保护法》的要求，积极助推长三角流域治理协调机制的建立。《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进和保障长江流域禁捕工作若干问题的决定》规定，探索推进长江流域禁捕跨省联动监督、协同立法、联合执法等行动。

湖北、安徽、江西、湖南、重庆五省（直辖市）共同签署了《长江流域重点水域“十年禁渔”联合执法合作协议》，明确了联席会商制度、执法联络员制度、联合巡查机制、协作共治机制、应急协同机制和信息共享机制等内容，为开展“十年禁渔”专项行动制订了切实可行的联合执法行动方案，推动跨部门、跨区域的联合执法和行动统筹成为长江流域保护工作的常态，让法律实施处于联防联治、协同执法的有利层面。

完善长江流域环境司法机制，助推绿色高质量发展

最高人民法院发布《关于贯彻〈中华人民共和国长江保护法〉的实施意见》及长江流域生态环境司法保护典型案例，明确要求长江流域环境资源审判树立正确审判理念，贯彻最严格制度最严密法治；准确适用民法典绿色原则和绿色条款；坚持保护优先、预防为主；坚持系统保护。

最高人民检察院发布长江流域生物多样性保护公益诉讼等案例，创新流域生态环境保护公益诉讼检察工作。通过不断完善流域司法机制，依法严惩非法捕捞行为，保护长江流域水生态环境和生物多样性；积极探索建立流域型公益诉讼机制，探索多元化生态修复方式，保障长江流域经济可持续高质量发展。坚持生态优先、绿色发展是长江流域一切活动的原则。

当前，流域内的地方立法资源相对集中在保护和修复生态环境以及规范各类开发、建设活动上，但不容忽视的是，生态环境保护的成败归根结底还是要取决于经济结构和发展方式。为了准确把握和体现生态环境保护和经济发展辩证统一关系，长江保护法在规定资源保护、水污染防治、生态环境修复等制度的基础上专设“第六章 绿色发展”。有鉴于此，长江流域内的地方立法主体还应当结合实际有针对性地配置立法资源，充分发挥地方立法对本地区高质量发展的促进和引领作用，这样才能更好地发挥司法效能，全面推动长江经济带绿色高质量发展。（作者：袁羽钧，系中国长江经济带发展研究院院长）