服从和服务于“六稳”“六保”大局 四川审计推动工程总承包行业治理走在全国前列

面对百年变局和世纪疫情相互叠加的复杂局面，党中央部署今年我国经济要稳字当头、稳中求进，继续做好“六稳”“六保”工作。4月29日，中共中央政治局会议提出，“要全力扩大国内需求，发挥有效投资的关键作用，强化土地、用能、环评等保障，全面加强基础设施建设”。7月21日，国务院常务会议部署持续扩大有效需求的政策举措，要求“更好发挥有效投资补短板调结构、稳就业带消费综合效应和对经济恢复发展的关键性作用”，“加强管理和审计，确保工程质量，不留后遗症，严肃财经纪律，杜绝腐败寻租”。中共四川省委、省人民政府深入学习贯彻习近平总书记来川视察重要指示精神，牢记总书记殷殷嘱托，坚持“讲政治、抓发展、惠民生、保安全”的工作总思路，提前谋划、超前部署，稳定经济增长“三驾马车”同时发力，将积极扩大有效投资作为稳增长的重中之重，印发“四川省抓项目促投资稳增长若干政策”，安排做好项目储备、前期、建设、运营全周期管理。7月23日，中共四川省委工作会议进一步动员全省上下振奋精神、坚定信心，以更加奋发有为的精神状态，全力以赴拼经济搞建设，确保疫情要防住、经济要稳住、发展要安全，为长远发展奠定基础，为全国大局多作贡献，以实际行动迎接党的二十大胜利召开。

四川省审计厅围绕中心大局，不遗余力、主动作为、蹄疾步稳，在严格防控疫情的同时，加大投资审计工作力度，运用审计宏观调控重要工具，创新采取“点、线、面审计”一体推进，取得审计监督显著成效。一方面，按照“把控面、规范线、穿透点”的“铁三角”业务格局，抓紧推进今年省委审计委员会安排的重大基础设施建设项目投资审计；另一方面，做好对2019年以来审计查出问题整改工作、建立健全审计查出问题整改长效机制，进一步推动全省投资审计深化改革、转型发展，助力四川省全面加强基础设施建设、充分发挥有效投资关键作用，更好服务“六稳”“六保”大局，促进治蜀兴川高质量发展。特别是四川省工程总承包（EPC）项目建设管理情况专项审计调查，以“开篇之作”做成了全省投资审计“规范线”的项目示范，有效推动四川省工程总承包组织实施方式改革和全省行业依法治理走在全国前列，有力推动四川省造价工程师协会加大力度牵头主编中国建设工程造价管理协会委托的《建设项目工程总承包计价规范》等4项国家级团体标准，填补我国工程总承包计价计量规范的国家行业标准空白。记者对四川省审计厅工程总承包专项审计调查工作和相关人员进行了采访。

审计目标：促投资  稳增长

四川省固定资产投资对稳增长、促进高质量发展的关键作用突出，1978—2009年，投资对经济增长的贡献率从1978年的25.7%上升到2009年的54.6%，成为经济增长“三驾马车”的主要动力。经济发展进入新常态以后，四川投资由高速增长转变为中高速增长、对经济增长的贡献率缓慢下降，但仍然保持接近50%的水平。四川省审计厅始终重视、持续创新投资审计，以高质量投资审计监督助推全省投资高质量发展。工程总承包项目建设管理情况专项审计调查是其中一个缩影。这次审计，是经中共四川省委审计委员会同意、省政府批准后由四川省审计厅组织对成都、德阳、广元、遂宁、巴中、自贡、泸州、攀枝花8市政府及政府相关部门（以下简称成都等8市）“十三五”期间推动工程总承包建设情况进行的专项审计调查，同步调查了四川省住房和城乡建设厅推动全省工程建设组织实施方式改革、统筹推进工程总承包项目建设行业管理情况，共涉及8市32个区（市）县1637个项目、总投资9862.20亿元，分别占同期全省工程总承包项目数的56.7%、总投资的67.2%，重点穿透剖析40个工程总承包项目，涉及总投资530.8亿元。开展这次审计，是四川省审计厅服从和服务于省委中心大局、推动工程总承包领域建设秩序依法治理的迫切需要。

四川省审计厅与成都市政府的领导参加工程总承包审计沟通协调会

“审计方向要与国之大者相一致，选准方位、瞄准靶心，才能有效履职、有所作为。长远有规划，当前有重点。有限的审计资源决定了审计项目一定要聚焦再聚焦。眉毛胡子一把抓等于不抓。要做到党委政府强调什么、部署什么，人民群众关心什么、急盼什么，审计就要聚焦什么、推进什么。审计履职尽责要有‘时时放心不下’的政治自觉和责任感，更好服务‘六稳’‘六保’大局、省委‘一干多支’发展战略和我省“讲政治、抓发展、惠民生、保安全”的工作总思路。”四川省审计厅党组书记、厅长陶志伟说：“审计是经济监督主力军。高度的专业性是审计鲜明的职业属性。但随着领域拓展、作用提升，审计的传统专业、传统本领、传统能力已经远远不能适应了。要实行研究型审计，使审计的过程成为对被审计对象、被审计领域研究的过程，审计一次要有一层新认知、一份新感受，形成从感性到理性的新跃升。”陶志伟厅长指导工程总承包项目专项调查工作时强调：“点线面审计是投资审计的一个整体”“传统投资审计是防跑冒滴漏，现在已上升到行业治理，要从制度层面来加以完善，实现源头治理。审计工作像‘体检’一样，不仅要查病，更要‘治已病，防未病’，对待改革创新事项，要坚持三个区分开来，做到审慎包容、实事求是、依法审计，既善于发现问题、揭示风险隐患、找准症结所在，又积极帮助被审计单位解决问题，促进体制机制制度健全完善。以审促改，以审促治”。

四川省审计厅党组成员、副厅长沈健、四川省经济责任审计办公室主任周兵等厅领导重视对审计全过程加强指导。“开展工程总承包项目建设管理情况专项审计调查是对各地推进改革成效的一次检验，是深化投资审计‘三个转变’、推行‘点、线、面审计’和履行审计宏观管理职能的一次重要实践。发现问题不是目的，解决问题才是关键。要通过审计推动工程建设组织实施方式深化改革和项目加快建设，促进提升投资的有效性。”沈健说：“审计署对投资审计‘三个转变’的要求非常高，特别是其中‘从传统审计向现代投资审计转变’，这是难点，也是一项长期任务。现代投资审计要‘把控面、规范线、穿透点’，构建点、线、面审计结合的公共投资审计‘铁三角’业务格局。要把工程总承包审计调查作为投资审计‘规范线’的‘开篇之作’和探路之举”。周兵为审计人员上学史力行党课，加强对审计现场业务指导，要求“着眼宏观，助力改革。坚持依法审计、客观求实、点面结合、推动改革的原则，以目标、问题和结果为导向，加强审计现场管理和质量管控，确保审计结论有支撑，审计建议有质量，审计调查有实效，切实发挥审计在经济社会发展中的治理性作用”。

四川省审计厅领导与审计人员深入座谈交流工程总承包审计工作方案

审计方向目标是决定审计项目成功的关键点。审计组编写工作方案和实施方案细化审计目标时，聚焦于建设领域投资运行及财政财务收支等管理活动的真实、合法、效益，既关注微观层面单个项目的建设管理，又从中观乃至宏观层面核查负责牵头的省、市、县（区）三级住房和城乡建设管理部门行业管理和履职尽职情况，明确把促投资稳增长、推动行业治理作为审计目标，具体重点把握“五看”，即推进项目“看工期”，投资控制“看造价”，工程设计、采购、施工“看融合”，工程总承包企业发展“看培育”，职能部门协同监管“看合力”。

九查九促：实行研究型审计

“审什么”目标确定后，“理想”很丰满，但“现实”是骨感的。审计进点前夕，审计组面临重重困难：一是审计面宽。全省工程总承包项目个数多、总投资额体量大，而审前调查时了解到行业主管部门对其“面”上情况尚底数不清，增加了审计调查行业基本情况的工作量和困难度。二是调查点多。选多少个项目和能否选准对“面”有代表性的项目作为“点”的样本穿透审计，“点”与“面”的关系中如何避免重“点”轻“面”、“一叶障目失森林”，这些考验着审计人员智慧和功底。三是工作量大。须在一个多月时间完成点多、面广的现场审计任务。四是质量要求高。这次调查与传统审计微观对象有所不同，审计对象还有中观乃至宏观层面经济管理活动，没有先例可以借鉴，还要求做成全省投资审计“规范线”的示范项目。审计组面临的挑战是巨大的。

全省工程总承包专项审计调查工作方案培训会暨党史学习教育活动

“回想审计之初，我们有点‘斗大的馒头，无处下口’的感觉，但是困难没有吓倒我们，审计组始终围绕‘五看’这五个具体审计目标展开调查工作。”四川省审计厅二级巡视员、时任审计组组长郭全在接受采访时充满激情和信心：“我们在厅党组的坚强领导和精心指导下，开展2021“提质增效年”攻坚行动，制定“五个一”举措有序推进党史学习教育，运用研究式审计思维，统筹融合支部党建、审计业务和处室治理，通过‘每周计划’和‘每周通报’的‘日清周结管理法’进行工作调度和管理，以点、线、面审计一体推进的理念、方法开展审计调查，做到眼里装有宏观‘面’，重点治理行业‘线’，量力而行穿透‘点’，从而保证了工程总承包专项审计调查有力有序有效”。

为了增强审计人员对审计目标和审计方法的理解，提高工作质效，承担这次审计任务的四川省审计厅派出审计五处，组织各联动市审计组的主审等业务骨干26人，召开了审前工作方案培训会；现场审计中途又组织承担审计任务的7市审计局分管领导、审计组主审与审计厅领导和审计组人员在革命老区遂宁市蓬溪县举办了业务讨论会，交流互鉴；党支部在审计一线开展了“学史明理守初心 矢志不渝为人民”“学史增信担使命，攻坚克难开新局”“学史崇德颂英烈，革命精神代代传”“学史力行再启航，敢叫日月换新天”等主题党日活动，创新推行支部“54321工作方法”。审计组边审计边研究边提升，从外科医生在组织器官“切口”的手术受到启示，找准工程总承包项目审计“九个切口”，分别对其政策、规划、计划、决策、总量、重点、热点、履职和绩效等九个方面的落实情况展开核查。核查政策，促进中央有关政策贯彻执行、落地落细、令行禁止；核查规划，促进基于政策意图下达的规划目标的实现；核查计划，促进完成当年子目标和加快当前建设进度，以保障逐年完成“规划”目标和“政策”目标；核查决策，促进决策科学化合法化；核查总量，促进加强行业常态化调度监测，以准确把握整体性特征、发展性趋势并及时补齐发展短板；核查重点，促进优先解决项目推进中对工期、造价、融合协同等影响较大的的“疑难”“重症”问题和主要矛盾；核查热点，促进及时破解工程总承包普遍采用传统施工计价计量体系、“穿新鞋走老路”等当前急迫紧要热点问题；核查履职，促进责任主体积极担当作为、切实履职尽责；核查绩效，促进加强全过程、全方位、全覆盖绩效管理，以确保中央政策目标最终实现。

审计组克服重重困难找准工程总承包审计调查“九个切口”

审计组通过九个现场核查和九个审后整改促进，实现了既查问题又促发展的审计工作目标。这种“九查九促”审计工作法，是审计视界微观与宏观同时兼顾、点与面审计结合使用的审计方法，既见“树木”也见“森林”，既审单“点”项目又审行业总量，既穿透局部，又监测全貌，行之有效，丰富了研究型审计的内容，具有创新性和借鉴性。该项目的审计组长在全省审计案例培训班上交流了工程总承包投资审计“规范线”的成功经验。四川省审计厅以《四川审计工作动态》向全省专题印发推介了该典型案例。审计署《中国审计报》今年5月13日头版头条对此专题报道。研究介绍公共投资“点、线、面审计”一体推进法试点成效的专文得到审计署《审计观察》、国家发展改革委《改革内参》、四川省委改革办《四川改革动态》的刊发并上报中央改革办。出色完成工程总承包专项审计调查任务的派出审计五处在2021年四川省审计厅年度绩效考核中被评为先进集体。

审计一线开展“学史增信担使命，攻坚克难开新局”支部主题党日活动

审计建议：促进行业依法治理

深化建设项目组织实施方式改革、推广工程总承包是中共中央、国务院部署的一项重要改革任务。四川作为住房和城乡建设部2016年确定的全国首批7个试点省份之一，四川省住房和城乡建设厅积极推进工程建设组织实施方式改革，加快推行工程总承包和全过程咨询，印发了全省工程总承包试点工作方案，明确阶段性工作要求，与省发展改革委联合出台了《四川省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》。经过近几年的探索实践表明，四川省工程总承包为推动经济社会发展起到了重要作用。但审计也发现，推广工程总承包的实施效果与改革初衷和政策目标尚有差距。比如，工程总承包相关配套政策还不完善，行业监管力度不够，工程总承包市场运行不规范；部分项目建设进度滞后，超过合同工期；尚无工程总承包项目计价计量行业规范遵循，施工计价计量未响应“总价合同或成本加酬金”改革政策精神，仍以传统费率下浮计价“穿新鞋走老路”；工程总承包示范企业的培育情况，也不尽理想。对此，审计建议要进一步加强改革统筹，促进省级职能部门出台进一步加强和规范工程总承包管理的规范性文件，进一步细化管理规范，强化指导服务和监督检查；要加强行业指导，加快出台房屋建筑和市政基础设施等项目工程总承包合同计价模式指导意见，明确总价合同等计价模式应具备的要件和具体要求，并加强总结和推广经验；要加强协同监管，建立动态报送和通报的项目推进调度制度，加强各级行政职能部门协同监管。为了确保项目问题和审计建议的整改落实，四川省审计厅主要领导、分管领导多次参加审计厅与成都市政府召开的沟通协调座谈会和与住建厅召开的沟通协作座谈会靠前指挥指导，审计组努力寻找审计机关与被审单位和行业管理部门之间同频共振、推动发展的共识和合力。

四川省住房和城乡建设厅高度重视、密切配合审计，认真采纳审计建议，成立工作专班，建立问题台账和责任清单、任务清单，及时组织落实对审计发现问题的全面整改、逐一销号。“本次工程总承包专项审计调查有深度，反映的问题深入精准，审计成果含金量高，对推动重大政策落地落实起到了重要作用，为加强改革统筹、规范管理提供了依据。”四川省住房和城乡建设厅党组成员、副厅长程刚说：“我们将以此为契机，充分运用审计成果，认真抓好问题整改，对涉及体制机制、行业治理的普遍性、倾向性、突出性问题进行梳理，制定对策，进一步完善政策措施，提升行业管理水平和领域治理能力，深化建筑业供给侧结构性改革，加快转变建筑业发展方式，提升工程建设质量和效益，保障工程总承包持续健康发展”。

四川省审计厅与省住房城乡建设厅沟通协作座谈会

针对问题和审计建议，四川省住房和城乡建设厅及时印发了《关于抓好工程总承包建设情况专项审计调查发现问题整改的通知》，召开督促审计发现问题整改暨推进工程总承包工作交流会，建立全省总承包项目推进情况调度机制。针对审计发现培育工程总承包企业效果不理想的问题，对156家试点企业、125个示范项目加强跟踪督导，努力培育双资质企业。针对行业管理中审批服务短板，该厅牵头发布《四川省房屋建筑和市政基础设施工程建设项目审批服务事项清单（2021年版）》，将省级项目审批服务事项由2019年的82项精简为62项，如对选址意见书与用地预审合并同步办理，工程质量监督手续办理、安全施工措施备案与施工许可合并办理等。针对招投标违规问题，该厅印发《四川省房屋建筑和市政工程标准设计施工总承包招标文件（2021年版）》《四川省工程建设项目招标代理机构信用记录管理办法（试行）》《四川省建筑市场“三包一挂”专项整治两年行动工作方案》，规范标准招标文件，加强信用管理，对工程违法发包、违法分包、转包、挂靠（即“三包一挂”）开展专项整治。该厅还统筹组织本系统的四川省造价工程师协会、省招标投标总站、省勘察设计协会分别举办了工程总承包合同、标准招标文件培训和工程总承包项目—设计&施工经验交流会，参与交流的住建系统内部及行业从业人员1700余人。同时，四川省审计厅与住房城乡建设厅协同，瞄准行业短板深化调查研究，正在研写房屋建筑和市政基础设施工程总承包项目建设管理重点风险提示清单。

在审后整改、行业治理过程中，尤其重视尽快解决以传统费率下浮模式计价计量“穿新鞋走老路”导致投资控制不严、未实现降低工程造价政策目标的当前热点问题，四川省住房城乡建设厅正加紧制定《四川省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包合同计价指导意见》，近期将出台。四川省造价工程师协会借助工程总承包专项审计调查监督有力推动的机会，抓紧加快工作节奏，组织专家在工程总承包领域潜心深入研究和前瞻性、创新性探索，牵头主编中国建设工程造价管理协会委托的国家级团体标准《建设项目工程总承包计价规范》，并参编《房屋工程总承包工程量计算规范》《市政工程总承包工程量计算规范》《城市轨道交通工程总承包工程量计算规范》。四项国家标准历时近一年时间完成送审稿，已于今年6月下旬通过了中国建设工程造价管理协会在四川成都召开的评审会审查，该规范标准即将向全国发布供行业使用，为我国现推行的工程总承包模式提供计价计量依据，填补我国工程总承包计价计量规范的国家行业标准空白。

四川省审计厅审计组与成都市住房和城乡建设局沟通交流会

同时，相关地方积极推动审计整改工作。成都、自贡、泸州、德阳、广元市等市党政主要领导对审计整改工作作出批示。成都市政府组织召开专题会议研究部署整改工作和强化监管举措；成都等8市政府强化部门协同，建立协同监管机制或工作专班，印发相关制度规定或管理办法14项，建立工作机制9项，采取有效监管举措，推动41个超合同工期项目加快建设，推动22个投资控制不严的项目完成整改；巴中等5市组织开展专项督查、检查，移送违纪违法线索5件，处理（处罚）责任单位11个。审计之外的其他市（州），也对照共性问题，自查自纠、规范管理。

部门共管：同向发力实现有效投资

众人拾柴火焰高。“政府部门从体制、机制、制度等层面加强建设，与审计监督一道形成助推改革发展的合力，保障工程总承包模式在法治轨道上有序推进、规范运行，实现行业有效治理和健康发展。”陶志伟厅长在四川省审计厅与成都市政府工程总承包审计沟通协调会上如此说。在本次工程总承包项目专项审计调查和整改落实工作中，四川省审计厅与省级相关职能部门以及与成都市政府，四川省住房和城乡建设厅与省级相关管理部门，均认真履职尽责，加强沟通，相向而行，同向发力，协同合力，发挥了1＋N=∞的功效。

针对审计发现有关政府和部门统筹协同不够的问题，四川省住房城乡建设厅牵头与省发展改革委、财政厅、审计厅、省国资委等五部门联合印发了《关于进一步加强全省房屋建筑和市政基础设施工程总承包监督管理的通知》，要求各地要建立推进工程总承包协同监管机制，有关部门要加强联动和协同监管，细化工作流程，完善配套制度，积极协调解决工程总承包推进过程中的问题；各地有关部门要严格把控工程总承包单位资质条件，规范工程总承包招投标、合同管理、计量计价及结算等关键环节监管，促进工程有序建设；各级主管部门要督促建设单位严格执行法定基本建设程序，建设项目不得因采用工程总承包建设模式而违法减少或倒置基本建设程序。

据悉，上述文件是落实审计整改在全国率先出台的省级多部门联合监管工程总承包建设的规范性文件，丰富完善了四川省工程总承包项目《管理办法》既往的规定内容，有关部门分工、规范要求、监管措施等内容在国内具有突破和创新。比如，针对审计发现问题而增加的“政府投资项目以外的国有资金占控股或者主导地位的项目”“应当在完成初步设计，或者取得建设工程规划许可证，或者通过自然资源主管部门设计方案审定后进行工程总承包项目招标”的发包要求规定，就是全国创新性探索。四川省工程总承包项目以超常举措加大力度推进，合理适度监督管理，把中央今年经济工作“稳字当头、稳中求进”的要求落地落细，推动持续激发工程总承包市场主体活力，为实现有效投资、稳定宏观经济大盘、保持社会大局稳定、努力完成全年经济社会发展目标任务提供了有效助力。从公布的四川经济“半年报”看，今年上半年，全省工程建设保持冲刺状态，跑出了“加速度”，700个省重点项目年度投资完成率65.6%，超时序进度15.6个百分点，比去年同期高1.3个百分点；1-6月，共建成渝双城经济圈160个重大项目年度投资完成率58.3%，顺利实现“时间过半、任务过半”目标。四川省上半年全社会固定资产投资同比增长7.1%，确保了上半年四川地区生产总值2.8%的同比增长和今年第一、二季度继续高于全国的经济增速。（李厚宏）