城乡融合发展需要农业转移人口真正融入城市

2021年是“十四五”开局之年，在各地政府和职能部门的共同努力下，新型城镇化和城乡融合发展取得了可喜的成效。2021年，中国城镇化率是多少？公开数据表明，64.72%和46.7%。前者是常住人口城镇化率，后者是户籍人口城镇化率。分析近年来的数据，我们欣喜地看到这份成绩单：2021年，户籍人口城镇化率比上一年提高了1.3个百分点，高于常住人口城镇化率0.83个百分点的提高幅度，这是“十三五”以来两个城镇化率首次缩小差距。

公开资料显示，各地落户条件不断完善，户籍制度改革进一步深化。城市落户门槛继续降低，城区常住人口300万以下城市的落户限制基本取消，城区常住人口300万以上城市的落户条件有序放宽，又有一大批在城镇稳定就业生活的农业转移人口将落户。常住人口服务范围不断扩大，享有更多更好的城镇基本公共服务。居住证制度全面实施，居住证上附着的公共服务和办事便利项目不断增加和完善。子女义务教育阶段差距缩小，公办学校学位持续增加，住院费用跨省直接结算定点医疗机构进一步增多，农民工参加城镇职工基本医疗和养老保险的比例稳步提高，随迁子女在常住地接受义务教育的要求全面落实，90.9%的义务教育阶段随迁子女在流入地公办学校就读或享受政府购买学位服务。市民化融入感日益增加，配套政策有序实施。“人地钱”挂钩政策深入实施，依法保障进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。

但我们同时也要看到，两个城镇化率之间毕竟还存在着一定的差距，这就意味着，还有不少农业转移人口虽然住在城镇，但未真正获得城镇居民身份，在就业、医疗、子女教育、社会保障等公共服务领域，难以享受同城镇居民同等的待遇。因此，新型城镇化强调“人口城镇化”而非“土地城镇化”，首要任务是推进农业转移人口市民化，促进农业转移人口真正融入城市发展。随着京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、成渝地区双城经济圈建设等城市群加快发展的国家战略的实施，现代化都市圈正在稳步培育，南京、福州、成都等都市圈发展规划编制已经完成并印发实施。从官方资料及自我认知上我们注意到，都市圈内便捷通勤网络逐渐形成，公共服务共建共享水平不断提升。县城补短板强弱项“1+N+X”政策性文件体系也在落实落地，120个县城建设示范工作稳步开展，在促进产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能等方面取得了很大的成效。综合交通运输网络体系不断提质增效，铁路网对20万人口以上城市覆盖率达到99.1%，“八纵八横”高铁网对50万人口以上城市覆盖率达到89.9%，城市群都市圈多层次轨道交通网和高速公路网建设、综合交通枢纽多层级一体化发展在持续推进中，交通是现代社会的血脉，让发展血脉畅通，助力城乡建设。

促进能在城镇稳定就业生活的常住人口有序实现市民化，是新型城镇化的首要任务。要完成这个任务，首先要着力提高农业转移人口市民化质量，促进农业转移人口融入城市。畅通农业转移人口举家进城落户渠道，实行积分落户政策的城市要确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。同时要推进城镇基本公共服务均等化，保障农民工随迁子女平等接受义务教育，以新生代农民工为重点推动参保扩面。还需要加强对农民工就业服务和技能培训，开展农民工补贴性培训。进一步加大中央财政市民化奖励资金支持力度，推动省级财政建立市民化奖励资金，重点支持吸纳跨市域农业转移人口落户多的城市。推进以县城为重要载体的城镇化建设，支持一批条件较好的县城重点发展，更好满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要。此外，巩固特色小镇规范纠偏成果，注重质量、严控数量，促进特色小镇规范健康发展。

笔者认为，即使我国基本实现城镇化，仍将有4亿左右的人口继续生活在农村。缩小城乡发展差距和居民生活水平差距，需要在促进城乡要素双向自由流动和公共资源合理配置方面，下大气力积极深化改革探索，以工补农、以城联乡，为农业农村现代化提供制度保障。具体要从推进城镇公共服务向乡村覆盖，促进县域内义务教育优质均衡发展，建设紧密型县域医联体着手，把推进城镇基础设施向乡村延伸，因地制宜推动供水供气供热管网向城郊乡村和规模较大中心镇延伸，建设联结城乡的冷链物流、电商平台和农贸市场网络。适时树立推广一批城乡融合发展典型模式，把推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，并轨运行。

“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，“深入推进以人为核心的新型城镇化战略”。在以人为核心的新型城镇化建设过程中，各地要从行政上破除制约城乡要素自由流动和高效配置的体制机制壁垒，健立健全农业转移人口市民化配套政策体系，开通审批绿色通道，加快推动农业转移人口全面融入城市，为新型城镇化建设和城乡融合发展提供有效途径和根本保障。（作者：袁羽钧，系中国长江经济带发展研究院院长）