袁羽钧：推动PPP规范发展，全面促进基础设施高质量发展

政府和社会资本合作（PPP）模式有望迎来新一轮发展契机，这关系着十多万亿元PPP项目可否安全着陆的问题。

4月26日召开的中央财经委员会第十一次会议要求，全面加强基础设施建设。其中在提及强化基础设施建设支撑保障时称，要推动政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行，引导社会资本参与市政设施投资运营。

本次会议指出，我国基础设施同国家发展和安全保障需要相比还不适应，全面加强基础设施建设，对保障国家安全，畅通国内大循环、促进国内国际双循环，扩大内需，推动高质量发展，都具有重大意义。此次中央财经委会议将基础设施建设放在关乎经济和安全的重要位置，并且罕见地要求推动PPP模式来吸引社会资本参与市政设施投资运营，这充分体现了中央高度重视社会资本作用，而PPP模式仍是一条“发展之路”，在未来基建投资当中将担当重要角色。但同时又强调PPP模式发展仍然要坚持规范、透明原则，当前仍有不少问题亟待解决，像政府履约、PPP立法、社会资本“重投入、轻运营”等问题，而这些关系到PPP模式的健康发展和中国经济高质量发展的行稳致远。

PPP模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府择优选择社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。PPP模式是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。

近年受经济下行尤其是疫情冲击，地方财政困难，适度超前开展基础设施建设不能仅靠财政投入，更重要的是吸引民营企业等社会资本参与，其中PPP模式不失为是一条见效快、政企双赢的重要路径。

但是，我们必须看到，2014年起财政部等大力推广PPP模式，PPP这个词汇一度雄居各大搜索平台之首，政府、民间谈论不绝的话题也是PPP，当时项目和拟投资规模快速无序攀升，带来了一系列社会问题，比如一些不规范的PPP项目增加地方政府隐性债务等。为了规范PPP模式发展，2017年以来财政部等强化PPP监管，清理大量不合规项目，受地方财力下滑、企业资金短缺、专项债规模攀升、严监管等多重因素影响，PPP模式陷入低迷，PPP项目投资额、签约落地项目投资额呈现下滑势头。

根据财政部PPP中心数据，全国PPP综合信息平台管理库项目中，2020年和2021年两年入库PPP项目投资额均出现两位数降幅。2014年至今年2月，累计入库PPP项目10248个、投资额16.3万亿元。其中累计开工建设项目4884个、投资额7.8万亿元，稳投资作用明显。从公开资料看，今年前2个月全国投资增长12.2%，实现良好开局，稳投资工作取得积极成效，呈现出不少亮点和特点：

从投资领域看，制造业投资和基础设施投资增势较好。1—2月制造业投资延续了去年以来快速恢复的势头，成为拉动投资增长的重要动力。基础设施投资稳中向好，1—2月增长8.1%。

从投资结构看，投资质量不断提升，结构逐步优化。高技术产业投资快速增长。社会领域投资力度持续加大，其中，卫生和教育投资增长迅速。

从资金来源看，政府投资和民间投资共同发力。财政资金早发力的带动效果明显，今年前两个月，实际到位资金中国家预算资金增长较快。民间投资活力增强，1—2月增速较去年全年明显提高。

从发展趋势看，投资先行指标向好。目前新开工项目与去年同期相比有较大幅度增加，将对投资稳定增长形成有力支撑。

虽然，3月份以来，受疫情等因素影响，保持投资平稳增长面临一些压力。但总的看，当前稳投资工作具备不少有利条件。一是地方政府专项债券可用规模较大，今年专项债券安排3.65万亿元，加上去年四季度发行的约1.2万亿元，将对今年投资增长形成重要支撑。二是投资增长点较多，基础设施补短板、推进“双碳”领域项目、发展新兴产业、实施新型城镇化等方面仍有较大投资空间。三是各地方、各方面稳投资工作积极性高、力度大。预计一季度投资将保持平稳增长。

如果我们能依法把握好PPP发展模式，其在基础设施领域的应用及成效还是明显的。该模式的核心要义就是转变政府职能，引入社会资本建设的同时，强化基础设施全生命周期管理，这与新发展理念一脉相承。

PPP资金难题被认为是当前PPP模式发展面临的一大难题，这体现在部分地方政府和社会资本都缺钱。由于PPP项目的公益属性，不少项目因收益不足，无法满足社会资本合理投资回报，因此在项目运营阶段，需要政府付费或者补贴项目可行性缺口。而近年受经济下行、减税降费尤其是疫情冲击，地方财政收入增长乏力，在PPP财政支出责任占比不得超过10%“红线”约束下，部分地方政府做PPP项目的空间比较小。而相比复杂的PPP模式，不少地方更愿意通过发行专项债来解决基础设施资金问题。当前PPP项目一大问题就是政府履约能力。推广PPP模式希望推动财政资金从之前补贴项目建设转为补贴项目运营，这旨在提高项目公共服务水平，提高财政资金效应。不过对欠发达地区来说，在当前财政体制下，基层财政困难，没有持续的保障能力。一些地方财政收入尤其是土地出让收入下滑，加大基础设施建设面临最大的难题是钱从哪里来？

此次会议提出，要适应基础设施建设融资需求，拓宽长期资金筹措渠道，加大财政投入，更好集中保障国家重大基础设施建设的资金需求。另一方面，前些年不少企业大量资金投入PPP项目，而PPP项目建设运营期限长，且投入资金规模大，在民企融资难、融资贵当下，部分企业尤其是民企没有增量资金投入PPP项目。

不久前央行等出台的《关于做好疫情防控和经济社会发展金融服务的通知》，在加大对有效投资等金融支持力度中，也要求做好民间投资、政府和社会资本合作的金融支持工作。当前国家正在推广的基础设施REITs有助于解决PPP项目融资难题。

PPP规范发展除了资金问题外，由于现行PPP管理制度法律层级和效力较低，对PPP的内涵外延、职责分工等缺乏法律层面的统一规制，当前推进PPP工作仍面临政策预期不稳、管理职责不清、程序衔接不畅等问题。

但是我们应该认识到，当前我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，保持投资平稳增长对稳定宏观经济大盘十分重要。笔者认为，积极扩大有效投资，既有利于扩大当前需求、应对经济下行压力；又有利于优化供给结构、推动高质量发展。今年4月16日国家发改委相关部门领导答记者问时作了解答，一是会同有关部门明确今年各领域重点建设任务，有力有序推进项目前期工作，加快推进项目建设。二是扎实推进“十四五”规划102项重大工程，建立部际联席会议制度，加快推进重大工程落地实施。三是充分发挥中央预算内投资引导带动作用，与财政部门一道推动地方政府专项债券加快发行使用。我委组织指导地方积极做好专项债券项目准备工作，去年四季度以来，对地方报送的项目就投向领域等筛选形成两批准备项目，为今年专项债券加快发行使用打下了坚实的项目基础。督促各地方抓紧抓早做好项目前期工作，加大项目建设推进力度，加强项目调度，切实加快专项债券项目建设和资金使用进度。四是积极调动社会投资力量，多措并举支持制造业投资稳定增长，鼓励和引导社会资本参与补短板重大项目建设。

从目前公开的资料来看，一季度交通基础设施领域扩大有效投资取得明显成效，1-3月预计铁公水航等交通行业固定资产投资完成约6360亿元，同比增长约9.8%。川藏铁路在去年12月份实现全线开工，今年一季度工程建设稳步推进，沿江沿海等交通战略骨干通道重点路段加快实施，中欧班列运输能力提升相关项目开工建设；昭苏机场2月份建成投产，广州、深圳等一批枢纽机场改扩建工程以及瑞金等一批新建机场工程加快建设。目前，“十四五”明确的102项重大工程实施有力有序推进，工程整体进展顺利，实现良好开局。一批重大项目已竣工投产，如我国自主三代核电“华龙一号”示范工程福建福清5号、6号机组已建成投运，四川雅砻江两河口水电站全部机组已投产发电；一批重大项目正在加快建设，如川藏铁路雅安至林芝段全线开工建设，引江济淮、重庆渝西水资源配置等引调水工程正在抓紧实施；一批重大项目正在抓紧开展前期工作，如沿江高铁上海至南京至合肥段、洋山港区小洋山北侧集装箱码头工程正在加快推进前期工作。同时，城镇老旧小区改造等一批民生工程逐步铺开、抓紧实施。

近年来，国家有关部委不断出台和更新PPP模式相关政策和文件，进一步推动PPP模式逐步向着规范化、高质量方向发展。随着国家“十四五”规划和双循环战略的实施，PPP条例立法加快进程，PPP模式也将在拉动基础设施建设补短板、稳投资、保就业等方面发挥重要作用。2021年3月11日通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“规范有序推进政府和社会资本合作（PPP）”，也从宏观上提出了鼓励和规范发展PPP模式的新要求。

如何规范发展PPP模式，笔者认为，要通过统一顶层制度设计，解决历史遗留下来的分散分治问题，系统优化营商环境，加强合作各方权益保护，稳定发展预期。PPP规范是一项长期任务，一些PPP项目肯定存在弊端，需要我们更包容更科学地去看待和处理。时至今日，PPP积累了大量人才和案例经验，其市场化、专业化和规模化的特征，优化了政府和企业双方的资源。从全社会视角来看，提高了基础设施和公共服务效率及质量，是公认的体制机制重大创新。有理由相信，此次会议之后，PPP将更加成熟，会全面促进基础设施高质量发展。（作者：袁羽钧，系中国长江经济带发展研究院院长）